香港融入大灣區是國策，也是特區政府的發展策略，近日高唱入雲，討論的文章多不勝數。其實香港融入大灣區並非新生事物：從地理而言，粵港澳大灣區就是大珠三角。香港融入大珠三角或者今日命名的粵港澳大灣區，自1979年國家改革開放以來已經推行了40多年，可是融合的程度仍然有限，成績差強人意。
要反思過去40多年大灣區融合經驗的局限，才能進一步尋找融合的突破點。本文首先從國際上經濟融合的經驗探討大灣區融合的歷史、難題以及需要重視的範疇及限制，從而探討香港融入大灣區的瓶頸及突破點。值得參考的國際經驗包括：歐洲融合模式、次區域經濟圈的融合經驗，以及輕度融合與深度融合的分別。
歐洲融合模式
歐洲融合模式從經濟學角度突出區域融合的3個重要元素：關稅、生產要素流動及貨幣。歐羅區成員之間取消關稅，容許生產要素自由流動及統一採用歐羅，有效促進深度融合。歐洲經濟一體化模式分為4個級別：自由貿易區（free trade area, FTA）、關稅同盟（customs union）、單一市場/共同市場（single market / common market）和經濟聯盟（economic union），此模式突顯出不同關稅區融合的發展方向。
內地和香港在2003年簽訂首項自由貿易協議《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》，令內地和香港成為自由貿易區。但筆者在30年前的研究一早指出，基於一國兩制以及《基本法》，香港與內地無法依循歐洲模式發展更高級別的融合體。香港是自由港，如果香港與內地要發展成為關稅同盟，內地便需要取消所有關稅，根本不切實際，更遑論進一步發展成為單一市場（共同市場）和經濟聯盟。
次區域經濟圈的融合
大灣區發展特別之處在於一個國家存有3個關稅區。在一國兩制之下，香港和珠三角的政治、法律和經濟制度不同，因此不能直接援引歐洲那種國家合組聯盟的模式，不過與國際上「次區域經濟圈」的融合模式卻類似：即相鄰邊境地區，利用不同經濟發展階段中的要素作區域融合，例如東南亞國家聯盟（東盟，ASEAN）或泰銖的經濟圈。
自從中國改革開放以來，大珠三角（即香港與珠三角）經濟圈的發展迅速，到了90年代，珠三角的外商直接投資（FDI）和出口已經大幅超越當時被視為最有前途成為亞洲「第五小龍」的泰國。大珠三角經濟圈發展成績卓越，成為中國經濟的明珠，更刺激東南亞地區多國仿效，紛紛建立稱為「成長三角」的經濟圈，包括印尼－馬來西亞－新加坡（IMS-GT）、印尼─馬來西亞─泰國（IMT-GT）及汶萊─印尼─馬來西亞─菲律賓地區（BIMP-EAGA）的次區域經濟圈。
輕度融合與深度融合的分別
輕度融合指通過減少關口的阻礙，例如調整關稅、配額、安全或健康標準等，能夠有效促進商品貿易，例如港商在珠三角購置材料用作加工後出口，可享有免稅額等。深度融合主要是服務業的融合，因為服務的對象是人，服務業出口往往需要容許外來人士進入香港接受服務，例如旅遊、醫療、教育等。在接受服務的過程中，外來人士會與本地居民發生較緊密的接觸及互動關係。
在改革開放初期，港商進入內地發展加工出口業，搬遷到內地的港商企業經香港入口大量原材料及零部件，加工後的產品再經香港轉口到歐美市場，衍生大量的商品貿易。這是典型的輕度融合，主要牽涉商品往來，無需大量內地居民來香港，也不需要大量香港居民進入內地。港商雖然要進入內地建立工廠，不過商人只是全港居民的極少數，一般香港居民毋須與內地人發展較深入的接觸或人際關係。
旅遊服務卻需要兩地居民發展較深入的接觸及人際關係，是較為深入的融合。至於高端服務，例如醫療、教育、金融保險等，則需要更深入的融合。高端服務的深度融合往往需要通過調整內部法律政策或監管條例，例如發展跨境醫療服務、離岸人民幣業務、股票「滬港通」及「深港通」等，涉及這些服務的監管、改革及開放，往往面對市場壟斷及專業團體錯綜複雜的利益關係，令融合的過程變得繁瑣和緩慢；其中，金融自由化（financial liberalization）更是既高難度又高風險。
筆者在上世紀90年代一早指出指出，由於內地珠三角城市與香港在政治、法律和經濟方面存有不少差異，融合過程將面對很多困難，不同範疇的融合進度會相當參差。內地對貨物跨境流動的管制相對寬鬆，但對個人、資金和外滙的跨境管制卻相對嚴格，因此商品市場的融合（即輕度融合）會進展神速，而其他範疇方面的深度融合，包括服務業、勞動市場和金融，在種種限制下則相對緩慢。
香港與內地：不對稱的融合
除了香港與內地在政治、法律、經濟和社會制度上的差異，香港與內地的融合在3方面有明顯的不對稱：開放度、發展水平的高低和規模的大小。這3個不對稱成為香港融入大灣區的主要挑戰，但同時也帶來機會。
在開放度方面，儘管內地比以前已經較為開放，但仍然存在「大門開，小門關」的問題，即是中央政策出台後，相關部門在落實執行時卻銜接不到。在發展水平方面，香港是高度發展的經濟體，與大陸發展中的經濟融合，需要與較低工資的勞工市場競爭，容易出現收入分配惡化、非法移民和社會矛盾的問題。在規模方面，香港的容量小，彈丸之地容易「迫爆」，而服務業的融合往往需要容許外地旅客進入香港接受服務，容量有限成為制約服務業融合的重要因素。
內地旅客迫爆香港
香港自2003年推出「個人遊」計劃（又稱「自由行」）以來，內地訪港旅客人次在2003年至2018年之間增長6倍，由847萬增至5100萬。旅客雖然人頭湧湧，但他們帶來的收入卻頗為有限。根據筆者的研究，在2013年，透過「一簽多行」和自由行來港的訪客人次分別為1212萬和2750萬，他們帶來的經濟收益僅佔香港生產總值的0.3%和1.6%，每名內地遊客帶來的收入是502元，而海外遊客則是2449元。「一簽多行」和自由行旅客帶來的就業機會，只佔2013年總就業的0.5%和2.7% ，而且這些工作機會大多是非技術性工作，晉升機會有限。
過量的旅客帶來不少社會問題，例如奶粉短缺、大量內地女性來港產子、水貨客阻礙行人路等。另外，內地遊客的購物需求也帶動香港的樓價和商舖租金飆升，令家庭式經營的小店被連鎖集團商店取代。這些社會矛盾成為本土主義、民粹主義、反內地人情緒等的助燃劑，損害兩地關係，並影響社會及政治穩定。
香港對內地人有吸引力的服務，包括醫療、高等教育、休閒設施以及住宅房地產等，在香港本地皆非常短缺，非本地人來港購買這些服務，在市民眼中變成是爭奪資源，容易加劇社會矛盾。新冠肺炎大流行暫時阻礙了內地旅客湧到香港，但隨着香港持續與大灣區融合，內地來港人數定必會超越歷史高峰。一旦恢復通關，香港早前的社會問題定必會重現，有效有序地管理跨境人流將會是重中之重。
基建發展超出負荷
要紓緩香港過度擠迫的情況，擴充基建是必需，但香港建築業工人嚴重老化，是以施工效率低，建築成本全亞洲最高，擴充十分困難。香港2022年註冊建築工人的平均年齡是46.6歲，當中接近兩成的工人年齡達60歲或以上。從1991年到2019年，香港工作人口的平均年齡增加了8.4歲（從35.8歲上升到44.2歲），但建築工人的平均年齡卻增加了10歲（從37歲上升到47歲），建築業的老齡化速度遠超整體勞動力，其中熟練建築工人的老化問題尤為嚴重。
2010年，香港勞動力的中位年齡為41.5歲，而熟練建築工人的中位年齡為48.2歲，比起中位數多了6.7歲；到2017年，香港勞動力的中位年齡為43歲，熟練建築工人的中位年齡為51.4歲，年齡的差距擴大至8.4歲。除非更多年輕人加入行業，否則建築業的老化將愈來愈嚴重，建築效率也會進一步下降，但香港人口正迅速老化，社會缺乏年輕人，建築業也不是年輕一代普遍會考慮的行業。
香港大型基礎設施項目近年不斷出現成本超支和延誤。香港最近的四個大型項目，包括港珠澳大橋、廣深港高速鐵路、港鐵沙中線和香園圍囗岸，造價均超支一、二百億，工程時間延誤兩至三年，其中沙中線和港珠澳大橋更出現偷工減料和質量安全的醜聞。
興建新鐵路是擴建的另一個挑戰。香港將會建設多條新鐵路，北部都會區將會建設5組新鐵路，「明日大嶼」將會建設3組新鐵路，合共8組新鐵路。然而，香港鐵路建設經常面對延誤和巨額成本超支，是現時全球花費最昂貴的鐵路系統：廣深港高速鐵路每公里成本是34億，沙中線57億，西港島線更高達62億。政府應檢討大型基建質量安全的問題，並仔細考慮在有限時間內同時興建8組新鐵路的可行性。
香港基建工程的負面新聞為政治和經濟帶來深遠影響。香港的基建工程經常被標籤為「大白象工程」，這些負面形象會削弱公眾和投資者對香港建築業的信心，可能會令投資者避免投資大型建築工程，也會令香港年輕人不願意投身建築行業。
如何解決擠迫及基建擴充效率低的矛盾
解決過度擠迫的根本辦法是提高香港擴充基建的效率。1991年港英時代的新機場計劃，包括10項核心工程，從動工到落成只需6年，造價1553億，遠低於原來估計的2000億。今天「明日大嶼」估計造價6000多億，北部都會區造價未有官方估計，恐怕達1萬億以上。當年（1991）香港建築工人的平均年齡是37歲，正當盛年；現今卻是47歲，已經接近退休，今天基建擴充的挑戰遠超當年。
建築業工人的待遇近年飛漲，紮鐵工人日薪高達2500元，搭棚工人日薪也高達1800元，仍然難以吸引年輕人。特區政府雖然鼓勵建築業創新及採用新科技，改善工作環境及工業安全，加強培訓並推動年青人入行，然而迄今成效不彰，需要加大力度。
要提高香港建築業的效率，大規模入口建築工人難以避免。港英時代興建機場曾經輸入建築工人，配額為1.7萬人；澳門與新加坡近年亦輸入大量建築工人，基建擴充有明顯成效。大量輸入建築工人難免有政治阻力，也會引起社會矛盾。特區政府需要迎難而上，詳細向市民解釋，凝聚社會共識，也要吸收其他地方的經驗。
即使特區政府能夠有效提高擴充基建的效率，建設大型工程始終需要比較長的時間，未必來得及應付通關後迅速增長的人流，香港需要創新思維管理及疏導內地旅客人流。
旅客迫爆香港不單止因為人數眾多，也是因為自由行旅客不單止遊覽旅遊區及著名景點，也進入香港各住宅區購物及享用各種服務，是以嚴重影響本地居民的生活。如果政府能夠建設有吸引力的邊境購物城疏導旅客人流，遠離一般市民的住宅區，對本地人生活的影響將會減少。
例如在上世紀90年代，深圳物價遠比香港低廉，當年有大量香港遊客到深圳購物，每年有幾千萬人次，他們集中在羅湖城購物，較少深入一般住宅區，沒有對當地居民造成嚴重騷擾。又例如澳門，新冠疫情之前的每年最高遊客數目是5800萬人次，達到香港每年最高遊客人數6500萬人次的九成，可是澳門人口只有香港的9%，面積只有香港的3%。澳門遊客的密度按人口計算是香港的10倍，按面積計算是香港的30倍，然而卻沒有帶來嚴重的社會矛盾，主要原因是澳門遊客集中於賭場，沒有嚴重騷擾本地人的生活。
香港在2013年開始籌劃建設邊境購物城疏導旅客人流，可是措施來得太慢、太少及太無效。新田購物城到2018年才建成，地方偏遠，交通又不方便，進入購物城的商舖不多，結果是門堪羅雀，甚至有商舖出現一日只賣出一罐汽水的紀錄，對疏導旅客人流根本毫無吸引力。新田購物城於2021年關門大吉，土地交還政府，後來用作建設新冠疫情的隔離設施。
通關後旅客人流一定猛升，不過隨着內地自由貿易區的免稅商店興起，來港購物狂潮可能會稍為收斂，旅客相信會轉移購買香港各種高質服務，例如醫療、教育、保險、金融、休閒服務等等。除了建設有吸引力的購物城，香港還需要考慮建設邊境的醫療城，服務旅客及北部都會區的本地居民，正如現時深圳在羅湖購物城附近也有大規模的牙科診所服務香港居民。
除了在邊境地區建立服務設施，更可以進一步鼓勵服務業北上開業提供服務，無需內地人進入香港。特區政府需要與內地磋商打開香港服務業北上的大門及小門，鼓勵在內地開設港式診療所醫院、學校、保險公司、證券公司等等。此外，政府康文署亦需要嚴格及積極管理香港的公共露營及休閒設施，貫徹港人優先的原則，防止外來旅客鵲巢鳩佔。
總括而言，政府要克服大量入口建築工人的政治阻力，對外來旅客亦要實施積極措施疏導人流，更要實施有效政策鼓勵高質的香港服務業北上開業，一方面減少內地旅客湧入本港各區，另一方面也為香港的服務業開拓廣大市場。
對於香港融入國家整體發展，「快」不一定「好」，決策者需要反思歷史，汲取教訓，牢牢抓住融合的主要瓶頸並採取有針對性的政策，才能避免重蹈覆轍。
（本文部分內容曾在《信報》的兩篇文章發表：〈思考融入大灣區的局限突破點〉，2022年7月5日以及〈港融入大灣區須破瓶頸難題〉，2022年7月6日。）
