一個月前，我在本欄作了一個錯誤的判斷，說中央不可能替香港制定國安法，列入《基本法》附件三，在香港實施。（《履行憲制責任 有何保證機制》，5月11日）文章發表了半個月，便被全國人大的決定駁倒了。我現在冒着再次被事實駁倒的風險作一個預測：港區國安法不會在本月底出台。
不少支持立法的人認為港區國安法應盡快出台，有很好的理由。國安法內容早日公布，可以消除各種沒有根據的猜測，穩定人心。支持立法的人也相信，立法有助止暴制亂，讓香港有一個穩定的環境可以發展經濟、改善民生，這當然是愈早愈好。更重要的，立法是為了堵塞國家安全的缺口，自是不應拖延。許多人都相信國安法沒有追溯力，如果立法前的「空窗期」太長，便會給破壞國家安全的行為有機可乘。還有一種想法，認為國安法應在立法會換屆選舉之前推出，以防止搞「港獨」和勾結外國勢力的敵對分子攫取立法會議席。
不是取代第23條立法
人大常委會逢雙月下旬召開會議。不少人估計，港區國安法將在本月的人大常會會會議通過。數天前有報道，人大常委會會議本月18日至20日舉行，議程並未包括審議港區國安法；但依然有人認為人大常委會可以為通過國安法另外召開特別會議。
我卻認為，港區國安法不會也不應趕在6月份出台。我主要從國安立法的目的去考慮。中央明知這立法的方式肯定引起爭議，在香港和國際上都會受到猛烈抨擊，為什麼還是決定要出手呢？
有些人認為，中央對香港長期拖延《基本法》第23條立法感到失望，沒有耐性再等下去，於是決定出手。中央相信香港特區在可見的將來都沒有能力自行立法維護國家安全，這固然十分明顯；不過，中央已清楚表明，人大常委會制定港區國安法，並不是取代第23條立法。事實上，港區國安法的內容，跟第23條的規定並不一樣。這次中央層面的立法，並沒有解除香港進行第23條立法的責任。所以，中央出手不可以簡單地理解為「你做不來，我替你做」。
國安立法非只為止暴制亂
第23條立法在2003年失敗之後，中央已等了17年，為什麼現在要出手呢？是為了協助特區政府止暴制亂嗎？這理由不能成立。過去一段時間暴亂不止，並不是因為無法可依。大量發生了的破壞社會秩序的行為，根據香港現有法律，都是刑事罪行，觸犯者完全可以被檢控、判刑，不用依靠國安立法。反過來說，立了國安法，一部分滋事者或會被加控較嚴重的罪行，但為數不會很多：中央聲明國安法針對的只是極少數，而許多嚴重的暴力罪行如傷人、縱火、刑事毁壞等，沒有分裂國家、顛覆政權等危害國家安全的意圖，不在國安法的打擊範圍之內。要有效止暴制亂，關鍵在於提高執法能力，而不在於多立一條法。制定國安法，不能說跟止暴制亂沒有關係，但也不可能純粹為了止暴制亂。
至於立法會換屆選舉，更不應成為中央出手制定國安法的理由。反對派聲稱要贏取立法會過半數議席，並威脅要癱瘓議會、癱瘓政府，中央政府當然對此高度關注，甚至認為反對派顛覆特區政府的危險已經存在。然而，國安立法是預防或者應付這問題的辦法嗎？首先，國安法不可能令一大批反對派候選人被「DQ」（取消資格）。過去參選人被DQ的主要原因，是選舉主任有理由相信他並非真誠地願意擁護《基本法》和效忠香港特別行政區。這門檻遠低於干犯國安罪行；按以往標準不能DQ的候選人，不大可能用國安法把他DQ。
立法為打擊港版顏色革命
如果從爭取選民支持以贏取議席的角度考慮，在選舉前出台國安法，不一定對建制派有利。國安立法被「污名化、妖魔化」對一般市民的影響，中央十分清楚。去年的修例風波令建制派在區議會選舉大敗；推出國安法會不會同樣影響立法會選舉，中央政府不可能完全置諸不理。如果沒有其他更重要的問題要考慮，很難理解為什麼在選舉前要急於宣布立法。
中央認為在這個時候有必要制定港區國安法，原因只可能有一個：中央根據所掌握的情況，相信在香港已出現了對國家安全的威脅。從當前國際形勢的發展、中央作出立法決定的時間以及立法的內容來看，這立法決定應是針對外國勢力干擾和破壞在「一國兩制」下香港和國家的關係，或者可以說是為了打擊「港版顏色革命」。
干擾和反干擾將是持久戰。在這場持久戰中，港區國安法要用來防範、制止和懲治危害國家安全的行為和外國勢力干預香港的活動；香港的執法機關要用它來檢控有關罪行，香港的法院要憑它來審判有關案件。我在本欄說過，要寫好這樣一條法律，絕不容易。法律出台早一些或遲一些，分別不大；法律寫得好不好，卻可以有完全不同的效果。
原刊於《am730》，本社獲作者授權轉載。
