行政、立法和司法「三權分立」，並不是民主政治制度的必要條件。
例如作為民主國家的英國，從不奉行三權分立。英國的政治制度是「議會制」，大選中贏得國會多數議席的政黨成為執政黨，黨魁出任首相；首相和各大臣都是國會議員，由他們組成的內閣，既掌握國家的最高行政權，同時是立法機關即國會裡多數黨的領導核心。行政權和立法權由首相和他的內閣同時擁有，並不「分立」。
至於司法，在2005年之前，英格蘭和威爾斯的司法首長是內閣成員之一的大法官（Lord Chancellor），英國的終審機構是上議院司法委員會，所以司法權並不完全跟行政和立法「分立」。在2005年憲制改革之後，英格蘭和威爾斯司法首長的職權才交給由司法任命委員會任命的首席法官（Lord Chief Justice），終審權才從上議院轉移到新成立的最高法院。
美國實行的「總統制」是三權分立最徹底的例子。美國憲法把立法權、行政權和司法權分別賦予國會、總統和法院。總統選舉和國會選舉分開進行，總統所屬的政黨不一定是國會裡的多數黨。國會議員不能同時出任政府官員，官員也不能兼任議員。司法系統獨立於國會和政府之外，法院不受國會或政府干預。三權清楚分開，行使三種權力的機構或個人不會重疊。
同樣作為民主政治制度，議會制和總統制各有優缺點，不能說孰優孰劣。所以，並非只有三權分立的制度才是好制度。
英、美制度均保證行政主導
值得注意的是，英國的議會制和美國的總統制，同樣有效地保證了行政主導。
英國的議會制標榜「議會至上」，理論上是立法主導。但首相和內閣實際上主導了議會；國會的議程由政府決定，且國會的多數議席屬於執政黨，政府議案一定獲得國會通過。這是十分有效的行政主導。
至於美國，三權之間雖有互相制約，但總統既是國家元首，也是政府首腦、三軍總司令、外交首長，享有極廣泛的權力。而且總統是最受傳媒和公眾關注的人物，特別在最近數十年，總統的政治影響力遠大於國會。從制度設計到政治現實，都保證了美國的行政主導。
由此可見，不論是否三權分立的政治制度，都可以有效實現行政主導。
英治時期 行政立法不分立
香港在英國人管治下的大部分時間，總督不但是香港行政機關的首長，也是立法機關的主席，而且主要政府官員都兼任立法機關的議員。港英政府管治期間，司法獨立，但行政立法兩權並不分立。
政府首長和官員兼任議員，佔議會的多數議席，正是英國「議會制」特點。只是香港這殖民版的「議會制」跟英國本土實行的有本質上的區別：政府官員和議員都不是選舉產生。
在起草香港特別行政區基本法時，很多人認為香港能夠維持多年的繁榮穩定，證明管治制度行之有效；這套制度應該寫進《基本法》，保留下來，回歸後繼續實行，盡量不要改變。
《基本法》改變行政立法關係
可是，港英的管治制度畢竟不能原封不動地搬到回歸後實行。中國政府在《中英聯合聲明》（附件一）承諾：特別行政區的立法機關由選舉產生。這承諾寫進了《基本法》。於是，特區的行政長官和主要官員便不能像以前的總督和官員一樣，自動成為立法機關的主席和議員。如果仍然要有一部分議員由官員兼任，那就只能先有立法會選舉，然後從當選的議員中任命官員，即是走英國議會制的道路。
不過，基本法起草委員會決定不採用議會制。《基本法》不但規定行政長官選舉和立法會選舉分開進行，更規定立法會議員不得兼任政府官員，這就在行政和立法之間劃了一條不可跨越的界線，令行政當局不能再在立法會裡佔有議席。行政立法關係於是徹底改變了。
《基本法》第四章《政治體制》第一至第四節，依次為「行政長官」、「行政機關」、「立法機關」和「司法機關」。有關條文對行使三權的機關作了明確的界定：香港特別行政區的行政、立法和司法機關分別為特別行政區政府、立法會和各級法院。從條文就三個機關的職權和組成所作的說明可見，三者各司其職，互不重疊，互相制衡，近似美國的「總統制」。在三個機關之前，「行政長官」自成一節，獨立於「行政機關」之外，顯示行政長官在憲制上的超然地位。這並不影響三權之間的關係，正如美國總統身兼國家元首的超然地位並不影響三權分立。行政長官超然於三權之上，不是凌駕三權，不是三權獨攬。
原文刊於《am730》，獲作者授權發表。
（封面圖片：亞新社）
