通常談到樓市,人們喜歡用麵粉用來比喻土地。如果說麵粉比麵包貴,意思是新的土地成交價,甚至是比現樓的價格還要貴,這情況或許有人認為不合理,但其實反映地產發展商對樓市的樂觀情緒。
地皮有如麵粉 素質決定用途
麵粉是基本食材,但麵粉亦可製成多種不同食品,可以是唐餅,也可以是西餅;可用作脆炸漿,也可以造成麵粉公仔;可製成幾元一個的豬仔包,也可做一件酒店高級西餅,賣數十元。所以麵粉本身是百變的,有着多種用途。但麵粉不只一種,而有多種,可按蛋白質合量的高低劃分,分別為高筋、中筋、低筋。不同筋度的麵粉,可以做出不同種類的食品。麵粉也可加進不同添加劑,改變麵粉特性。如果麵粉加入膨脹劑,就成為了自發粉,主要用來製造包點;如加入澱液化酵素,就可以有助發酵,用來製造麵包;加入維生素C可加強蛋白質的相互作用,增加麵糰的筋性;加入黃豆粉就能使麵粉天然顏色變淡,製造出來的饅頭更白!
以麵粉中蛋白質含量多少作為土地的比喻,就是指地皮的先天質素,例如是否背山面海、土地的形狀、大小,所處的地段等,都限制了土地的用途。例如臨海較佳的地皮,可以做休憩空間、建豪宅、酒店、寫字樓;一些土地較大面積但稍為偏遠的,可以用作較大型的規劃,例如工業發展,或建成衛星城市。這時要看土地(麵粉)本身的質量而因材處理。至於土地上的添加劑,就是政府在規劃時,所劃定使用用途。香港的城市規劃系統主要由規劃署及城市規劃委員會(城規會)管轄。規劃署為發展局其中一個行政署,分為全港規劃處及地區規劃處。全港規劃處主要負責全港性的規劃,包括制定全港發展策略及制定規劃標準。而地區規劃處則負責協助城規會的運作,協助制定法定圖則及處理規劃申請。
其中一種法定圖則,就是分區計劃大綱圖(Outline Zoning Plan,OZP)。例如把土地劃為農地(AGR),那土地的用途就只能與農業有關;劃為工業(I),就只能建工廈或工業的廠房;劃為住宅用地,例如R(A),便只能建造住宅及最低三層物業可作為商業用途。不同的應用場景(土地劃分),會為業主帶來不同收益,而土地的價值就會由法例上土地所能進行的經濟活動而釐定。
改變土地用途 牽涉重大利益
土地一旦被規劃,就等於在麵粉裏加進不同添加劑,以適應土地的特殊用途。例如自發粉內裏加入膨脹劑,適合做饅頭、蛋糕、油條等食物。但假若不做這些食物,自發粉可否做水餃皮、麵條類產品呢?答案是不可以,因為製作之時會產生氣體,造成對面筋的破壞,使餃子破皮、麵條斷裂等。同樣地,已被規劃(Zoning)的土地,能轉做其他用途嗎?答案是原則上可以;如能把自發粉中的膨脹劑剔除出來,麵粉就能還原至其原本模樣,可轉做其他用途。問題是這種還原方式有幾複雜?有幾費時?又是否合乎成本效益?同樣地,政府可以把已被規劃的土地用途更改,但不能夠隨便更改,要通過城規會的認可,才能改變。
更改原本的土地用途,究竟有幾大困難?那要看持份者的利益變化及分布。改變土地用途,等於改變遊戲規則;一旦改變遊戲規則,那贏家與輸家就可能改變。如牽涉利益增損重大,那持份者必定盡力爭取,不許改變,結果意見會反映在城規會內。例如在公屋旁有一個很少人使用的露天球場,原本為康樂用途,既然少人使用,在缺乏公屋建屋地皮的情況下,把土地改劃為住宅用途,興建多一座公屋,讓更多市民可以受惠。這本應是個良好的更改土地使用意圖。而為了補償消失的球場,在新建公屋基座將興建室內運動場,讓附近居民可以繼續打球,而且是有空調的運動場,硬件上更加改進。原以為這種補償附近居民應無大損失,會同意土地改劃,但結果會是出人意表的,湧現「大量」反對。
既已受到社會資助,居住在公屋的居民為何要反對把鄰近土地多建一幢公屋?原因可以是(1)不想前面景觀受阻,由球場景變成樓景;(2)不想更多人入住,令到路面交通更加擠逼,商場及屋苑設施更多人使用,攤分原有居民的權益;(3)不想社區更多低收入階層入住,有機會影響治安;(4)補償性的室內運動場要數年後才能建成,由現在至建成前居民沒有運動場所使用(但明明現有露天球場使用量偏低!)。以上情況,說明了改劃土地困難之處,不單是那幅被規劃土地上面的持份者反對;而且是土地周邊的持份者也會群起反對!
土地規劃的大綱圖是公眾已知的事項,等於大家都已知的遊戲規則。而大眾參與這遊戲,是最初大綱圖已定下來才參與的,所以大家並沒異議。持份者會有合理期望,這塊地劃為住宅地,理應建住宅;若是政府、社區及機構用地(GIC),理應建設社區設施。為何政府要把原本GIC用地改劃成住宅用途?原區市民減少了社區設施之餘,還要承受更多的居住人口壓力?如果居民反映這些疑慮,城規會又怎可隨便讓土地改劃用途?土地的規劃應根據未來經濟活動的估算進行,例如預計十年、二十年之後,商業活動增加,工、農業活動減少,所以把土地劃多些做商業,少些劃作工、農業用途。有誰會想到一個地方會再工業化?例如德國提倡的工業4.0,利用互聯網作高端,按客戶要求的生產模式,香港也大有可為。如在工廈養花尾龍躉,作無水耕種,究竟是農業還是工業?今日不知明日事,預測往往有誤差,容許改劃土地是正常做法,可惜現實上困難重重。
分化嚴重 少數或騎勢多數
土地供應專責小組所提出18個選項內,撇除概念性選項,其他多是改劃土地用途。如得到民意授權,亦即得到大部分持份者支持,方案獲得城規會通過的機會才大增。可惜現在社會分化嚴重,少數不服從多數,甚至出現少數騎劫多數現象,所以要改劃,談何容易。就算成功,所花的時間亦會比想像中長,除非有一個更有效率的仲裁機制。除非是全新土地,未被規劃的,發展起來才較容易。
在土地供應專責小組提出18個選項內,真正能提供全新土地的有:(1)維港以外近岸填海;(2)發展東大嶼都會,及(3)利用岩洞及地下空間。第一及第二項都是填海,第三項是岩洞及地下空間。例如岩洞空間,能增加新的樓面面積,但不適合住宅、商業用途,只能作政府設施,例如污水處理、廢物處置等。當然原有設施能搬進岩洞,原有土地可騰出來供政府處理,但實質上也要通過改劃程序,所面對的困難無變過!
土地簡單分為兩種:已被規劃及未被規劃。前者是已附加添加劑的特殊麵粉,只能用作指定用途;而後者稱之為超級麵粉,因為完全無添加。換句話說,沒有被規劃的土地才是超級麵粉!除了填海之外,暫時想不到有其他選項,能夠產生新增而又沒有被規劃的土地,亦即超級麵粉!
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