香港《財政預算案》是一盤帳還是兩盤帳？

在香港今年的《財政預算案》中，政府確立了幾個不同而複雜的財政赤字概念，這可算是公共財政管理的創新，使人有些眼花繚亂的感覺。這是否有實質而正面促進恢復財政紀律的內涵，還是掩眼法而已？

香港財政赤字究竟是多少？

政府的綜合財政赤字是以「未計入」和「已計入」發行及償還政府債券款項為區分，後者因今年計劃發債約1500億港元，而大幅由未計入的財赤1629億下降至已計入的財赤670億，這正是政府經常引用、向外公布的財赤數字。發債是政府的負債，未來是要償還的；政府在帳目處理上，把發債所得作為一般收入來計算財赤，這是違反公共理財原則和常理，使到不少市民甚至專業人士都感到困惑。

更重要的是，政府從六項基金回撥未須動用的620億元，作為預算中的「其他經營收入」，經營赤字和總財政赤字因而大幅減少。就這項特殊收入的安排，筆者提出兩個問題：

i. 這些不同基金未須動用的款項，如果當年未作相關撥款，這筆款項在政府帳目中將會如何處理？

ii. 這六項基金回撥的620億元，就算可以作為今年的財政收入，以其特殊性質，應作為「其他經營收入」還是「其他非經營收入」？

第一個問題的答案其實很簡單，如果當年未有成立這些基金和撥款，這筆款項是會撥入政府財政儲備帳目。因此，當政府今年決定從六項基金回撥未須動用的620億元，這筆款項應先回撥入政府財政儲備帳目，需要時才撥作支付新增的赤字，而非直接作為今年預算案中的「其他經營收入」 。

讓我們再看看剛在北京開完的兩會，在總理政府工作報告中，其對2025年財政赤字的表述如下：2025年國內生產總值增長預期目標為5%左右在實施更加積極的財政政策下，赤字率擬為4%左右，比上年提高一個百分點，赤字規模5.66萬億元，比上年增加1.6萬億元；一般公共預算支出規模29.7萬億元，比上年增加1.2萬億元。

中國政府2025年合計新增債務總規模為11.86萬億元，比上年增加2.9萬億元。這比上年增加的額外2.9萬億元總債務，1.6萬億元是補充新增的赤字，5000億元是新增的地方政府專項債券，5000億元作為國有銀行的補充資本，3000億元的特別國債是支持消費的補貼。中央政府很清楚說明新增債務的規模，以及其具體用途，讓人大代表審議和政協委員提出意見。反觀香港政府的發債，只是一個籠統的數字，並沒有進一步的說明。

總的來說，政府今年的實際總赤字應為2249億，而非政府經常引用的670億元，其佔香港本地生產總值的6.7%，以任何國際標準來說，這都是非常高的。在今年的《財政預算案》中，財政司司長似乎持續嘗試創造一些「新收入」，以隱藏龐大的財政赤字。

財政兩盤帳應如何處理 

財政司司長把今次《財政預算案》中的收入和支出分作兩盤帳處理，一是經營性的收支，另一是非經營性收支。按政府的定義，經營赤字則只有31億，這只是政府記帳的一個改變，還是涉及重要的公共理財理論和實踐？政府應該有更清楚的解說。

根據香港《基本法》第107條，特區的財政預算以「量入為出」為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應。這是對香港財政政策的最高指導和制約。從表面來看，第五和六屆特區政府在長達10年時間，差不多每年都出現赤字（這不包括發債款項）。香港政府每五年一任，根據政府2024/25年度《財政預算案》預測，估計今屆政府任期內每年都有財赤，總赤字積累估計為6540億。再進一步，財政司司長現時似乎更嘗試把中央和社會對財政平衡的關注，由整體赤字轉移到經營赤字。

就「經營赤字」這個重要理念，讓筆者回答以上提出的第二個問題：從六項基金回撥的620億，就算可以作為今年的財政收入，以其特殊性質，應作為「其他非經營收入」處理，而非「其他經營收入」。經營收入是指在每年財政年度內，整體經濟及社會活動和政府提供服務所產生的收入，例如各類稅收、各項收費、投資收益等。這六項基金或其他基金的回撥，不可能是無止境的，很可能未來一兩年就停止，這「收入」一定沒有持續性，那麼如何能當作為「其他經營收入」？根據這分析，今年的經營赤字應該是651億，而不是政府公布的31億，未來恢復經營赤字平衡需要更長時間，非短期能達致。

筆者並不是反對政府以兩盤帳來處理公共財政，理論上這可強化政府的財政紀律和透明度。但事實上，從今年《財政預算案》引進兩盤帳的架構中，筆者注意到決策者的隨意性和誤導性，不同的帳項似乎更容易隨意調撥，而避開監察，這亟待改善。

大幅發債 前提須有承擔

在另一方面，財政司司長在2024/25年度預算案已提及，政府將在未來幾年大幅發債，由2023/24年度估計每年的650億，上升至去年的1350億。而在今年發債再上調到，未來五年每年約1500至1900億元。消息一出，大大引起社會的關注和不安。有評論提出政府不應該發債填氹、香港是否真的需要推行赤字經濟等。香港以往發債不多，社會對不斷上升的發債有疑慮，是正常的。

根據歐盟的標準，各成員國政府的總負債須控制在本地生產總值60%之內，就此，香港政府的發債總規模估計仍是在20%之內。筆者完全支持政府大幅發債的策略，目標是作為支持有社會回報的長線實質投資（不是投資股票或其他金融工具），這可包括基建、高科技設施和項目、教育、醫療、文化項目等。關鍵問題是：由政府透過發債支持的項目（能公私合營更好），政府必須有資金成本和償還債務的承擔。每個由發債支持項目應依據「項目融資」（project finance）原則處理，確保財政紀律得以維持，而私人得益和社會得益必須一併考慮。

財政司司長對財赤的論述是創新還是掩眼法？見仁見智！但現在有關安排對加強財政紀律和透明度，仍有很大距離。筆者相信今年立法會，不會有任何議員對《財政預算案》投反對票，財政司司長過到海就是神仙，港人唯有自求多福！