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政府發債掩赤違《基本法》

特區政府認為透過加大發債額度可以不斷獲得新資金推動基建,但恐怕會令本港幾代人累積的財政儲備全數花光。

本港經濟經歷低谷,政府在連續五年出現千億元財政赤字後,來年將繼續推出670億元赤字預算。同時,政府一改多年來的超低負債作風,宣布加碼發債,未來五年每年發債規模為1500億至1950億元。然而,這明顯違反歷任財政司司長「審慎理財,量入為出」的做法,亦與《基本法》相抵觸。再者,不斷舉債容易產生幻象盈餘,成為糖衣毒藥,可能令香港陷入債務危機,衝擊香港的金融和經濟。

歷任財政司司長均堅守原則

香港《基本法》第107條規定:「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則,並力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應。」這一條文為香港的公共財政管理提供了基本的指導原則,強調了財政穩健、收支平衡及與經濟增長相適應的重要。歷任財政司司長在制定預算時均堅守此原則,並多次闡釋其重要。

在1997年3月回歸前約數個月,時任財政司曾蔭權在立法局發言時已公開強調,《基本法》第107條對特區政府的審慎理財原則作出保證,承諾香港不會背離避免赤字預算的傳統。第108條進一步鞏固了審慎理財的保證,該條文規定採用「原在香港實行的低稅政策」作為日後的基準。曾蔭權指出,量入為出向來是香港處理公共財政的基本原則,這一原則已經遵循至少50年。

回歸後,在2001年底,時任財政司司長梁錦松也曾公開指出,《基本法》第107條是政府一直堅守的審慎理財原則,這對維持國際財經界及本地和海外投資者的信心至關重要。2004年初,時任財政司司長唐英年亦曾指出,《基本法》第107條並未硬性要求特區政府的預算必須每年達至收支平衡,但特區政府在制訂財政策略時,均嚴格遵守有關《基本法》的要求,充分顧及當時面對的經濟及社會訴求,並盡量達至收支平衡。

在2014年初,時任財政司司長曾俊華在預算案記者會上發言,強調《基本法》第107條有關財政要量入為出的要求,這是整個政府的責任。他提到香港的本地生產總值、收入及支出將會繼續上升,但政府需要控制開支,令支出增長不高於收入及經濟增長。各位財政司司長均視《基本法》第107條為金科玉律,使香港在經濟高低起伏中,仍有足夠的財政儲備應對挑戰。

陳茂波迴避解釋

現任財爺陳茂波在今年的預算案中提及《基本法》第107條,但刻意迴避了「避免赤字」的字眼。他指稱,處理財赤須區分收支中的兩大賬目,政府的經營賬目要「量入為出,以達致盈餘為目標」;而非經營賬目則涉及基本工程開支,包括北部都會區等發展,落成後會帶來經濟和社會效益,但收入受經濟周期影響,「收入與開支之間可能出現缺口」。事實上,《基本法》第107條並未區分經營與非經營賬目的赤字。

立持會議員何君堯公開批評,指《基本法》第107條表明財政預算以量入為出為原則,力求收支不衡:「好直接簡單,入幾多出幾多,就量入為出,不會理會邊個戶口。這個不是正確總覽宏觀的看法。」

陳茂波發債掩赤的做法,顯然違反了歷任財政司司長的「審慎理財,量入為出」的做法,更違反了《基本法》的規定。而不斷發債會產生財政幻像,庫房看似有現金盈餘,但實際上是債務,既要還本金,也要償還利息,成為糖衣毒藥。小市民短時間內感受不到加稅及削減公共福利的壓力,導致政府愈借愈多。政府舉債推動各項基建,這一代人享受其中的好處,但也有相當比例的負擔將由下一代承擔,這樣的行徑相當不負責任。

債務循環或持續惡化

特區政府認為透過加大發債額度可以不斷獲得新資金推動基建,但恐怕會令本港幾代人累積的財政儲備全數花光。評級機構穆迪已將特區政府信貸評級下調至「負面」,若本港公共財政持續惡化,繼續入不敷支,將出現結構性財赤,其他評級機構只會進一步降低香港的國際信用評級,影響本港的金融及經濟穩定,借貸成本也將愈來愈高及困難。

若未能審慎控制開支,長遠來看,香港將面臨使用長債細及短債的循環,債務循環將持續惡化。長俸基金有可能無法支付已經承諾的長俸開支。滾存的強積金有機會被要求購買政府債券,甚至可能與西方國家一樣被政府要求動用。至於稅項方面,銷售稅將可能是首個被引入的稅項,最終將影響基層市民的日常生活,並嚴重摧毀展銷貿易行業。

英國和美國已有不少城市因未能有效控制公共開支而宣告破產,香港若不希望步他們後塵,特區政府應痛定思痛,尋找其他有效的開源節流之法。首要工作為控制公務員規模,減少重覆的架構。政府亦應研究出售可商業營運的資源,如郵輪碼頭及房委會商場等。至於北部都會區、明日大嶼等大型基建,政府應根據公共財政狀況,依據重要性開展,避免透過過度發債推動,以確保香港公共財政穩健。

何民傑