按：此文根據作者2024年初在香港中文大學（深圳）的一個發言整理而成。
今天跟大家交流的內容是關於深港雙城演化的起、承、轉、合過程，目前起、承、轉都有現實例子，但合怎麼合，今後能不能合，該不該合，或者怎麼合，依舊沒有答案。我對「合」的看法就是用「嵌入」的概念回應所謂融合這個詞。
深港兩地 變化不同
我們可以把香港城市演化分成四個不同的演變階段，第一階段是變化不大，一直在複製，香港從19世紀中期一直到現在都在扮演大陸貿易門戶的角色。中間中斷是從1952年朝鮮戰爭爆發，香港被切斷與中國的貿易，所以倒逼香港開始工業化，用時35年，變成四小龍之一。但是隨着1978年內地改革開放，深圳崛起，香港又回到原來的角色，這一階段有幾次突變和一次產業轉移，香港整個製造業轉移到珠三角，香港變成製造業空心的地方，直到現在製造業產值佔比不到1%，這些已眾所周知了。
在這個基礎上，深圳和香港是兩個不同的變化方向。深圳其實在向所謂雙循環變化，我的書中講到深圳超過50%的產品是賣給中國內地，不是賣給外國，所以對香港的出口依賴大大減少，再加之深圳現在有自己的港口。
獨特的「兩制雙城」
今天我們主要還是講「比較環境」。比較環境是什麼？我將之定義為由政府，特別是上層政府設計、確認和批准設立，特意與周圍地區城市的社會制度或者營商環境不同，並以法定制度維繫差別的社會經濟區域。該區域與所在地理位置及其他條件疊加構成比較環境。意思就是，比較環境首先是制度上的比較環境，即比較制度環境。比較制度環境跟非制度環境即地理以及其他的條件，包括基礎設施、交通便利程度、可達性、連接度等等，還有這個地區相對其他地方的位置比如深圳毗鄰香港，珠海鄰接澳門，多種因素疊加到一起才形成一個完整的比較環境。
我們熟悉的比較環境的典型例子就是香港和深圳。香港從1860年成為城市起，到回歸中國前，是英國政府在這個地區刻意設置的與周圍地區不同、針對中國的商貿門戶。1980年中國中央政府設立了深圳經濟特區，在這裏形成了既與香港不同，也與中國內地不同的制度。我認為深圳特區制度和香港自由港制度合作是個獨特的「兩制雙城」，是中國當時的計劃經濟體制和西方的開放市場之間，由兩個城市構成的橋樑和介面。
由於當時無法實現香港跟中國直接對接，所以鄧小平先生才高明地在中間又加入了深圳，使得香港和內地變成可以銜接的雙方，因此作為銜接帶的深圳制度環境必須是特殊的，如果不特殊就無法實現香港與內地的對接。深圳特殊的本質是既跟中國內地要有銜接，同時跟香港也有一定的銜接。而香港正相反，是對海外銜接度更高，對國內銜接度有限，所以香港和深圳在一起，就構成了特定有兩個特定比較環境的區域。
廣東自貿區的變化
在原來廣東省自己定義的珠三角，是不包括香港和澳門兩個特別行政區的，後來才將兩者加入，現在叫大灣區。這個比較環境因此有什麼變化？首先，作為第六個國家新區，廣州南沙區後來納入廣東省自貿區。自貿區分為三部分，第二部分在深圳，其中包含被稱為「特區中的特區」的前海深港現代服務業合作區，設立於2010年，2021年擴大到120平方公里。但是，新增區域和原來的政策不一樣。原先只有14.92平方公里的區域，個人和企業都是15%的所得稅徵收標準，但是新增區域明確提到不沿用之前的企業優惠所得稅政策。第二，原來的14.92平方公里有一個行業優惠清單，但是新增區域裏沒有（註1）。
廣東自貿區第三部分的珠海橫琴新區，這兩年出現重大變化。2021年升級成橫琴粵澳深度合作區，最重要的是兩點，第一點該區域實際是由澳門的官員管理，第二點是該區域已經不再由珠海管轄，而是廣東省和澳門共同管理，國務院介入。該區域2024年3月起實行「一線放開，二線管住」的特殊管理辦法。我直接接觸到的澳門官員說內地和澳門的官場文化不同，可能會有摩擦，而且管理體制上有很大的差別。澳門的管理體制跟香港是一樣，而內地是以法律為本，沒有法律依據的事情不下手，有法依法，沒法律的想辦法盡快制定了定法再向前走。與此不同的珠海，以政策為本，有什麼政策就按什麼政策走，這個差別非常大。
局部、特殊的比較環境級差
在香港前任特首林鄭月娥2021年底提出北部都會區之後，最近建設計劃已經加入行政綱領並具體化。除了類似於行動綱領構建的完整、正式的比較環境以外，還有一些局部的特殊的比較環境，我稱之為「比較環境級差」。即某些單項政策局部空間形成的比較環境。
比如廣東花都機場附近運作的企業，主要業務是飛機的改造，比如客改貨和換裝飛機。企業在花都機場營業，但是在南沙自貿區註冊，才獲得了營業優惠。換言之，企業的空間位置可以亦真亦假，比如深圳前海註冊了1萬多家港資企業，但實際在前海有運作的只有100多家，那99%的不落地企業的做法，說穿了就是把前海當做避稅天堂，還在政治上落得一個與大灣區城市合作的名聲。
第二個例子，教育部有規定香港高校不可異地辦學，但深圳獲得特殊待遇，深圳有些會出現其他問題，但不是來自教育部的限制。還有許多所謂「先行先試」單項政策同樣是比較環境級差的例子。深圳1979年以來就是先行先試的成果，但是彼時沒有這個詞，現在的人們已經習慣性地把這個詞看得很正面，一提就很興奮，但是先行跟先試不可一概論之。
先行是有法律化制度支撐的，但先試沒有對應法律，先做者不用擔心觸犯法律。但是有香港的企業跟我講，他們曾經到深圳問福田區政府，在福田區註冊能否做某某業務，會不會因為這件事情最後失敗，福田說有可能，因為先行先試。最終香港企業不來了，因為銀行類企業怕高風險。不是每一個行業都願意先行先試，也不是每一個企業願意先行先試。因為風險大，政府認為不行的時候可以一走了之，不用承擔任何損失，但是不少企業不行。所以企業會承擔先試的所有風險，不是每個行業，特別是金融行業恰恰不會願意先試，這些行業都是必須有法律再行動的行業。
還有法律規定的差異，比如說香港有自主規定航權的權力（註2），不需要在航權面和海運面與中國其他城市有在中國國家政府層面去爭份額。中國的《沿海航運法》使得深圳的鹽田港不可以跟香港競爭，中國沿海港口箱子運到香港才可以放下來，換乘大船。這方面的航運業務中國內地只有上海洋山港區可以做，上海設立自貿區以後對釜山和高雄港造成很大衝擊。
這類制度的設立就是形成一個比較環境，比較環境理論上需要資本的基礎和制度的基礎，並期待最終出現具有比較優勢的產業。資本基礎包括經濟資本、社會資本、人力資本、物理資本和自然資本。制度基礎包括剛才提到要素流通管理、經營環境管理、法律制度基礎、政治制度以及城市管制。
不應限制前海 港人港企才能進駐
將深圳的前海與香港的北部都會區對照，就可以看出為什麼這兩個基礎很重要。前海目前擴張8倍，但是前海現在的問題很明顯是萬事俱備，只欠東風，「東風」指企業。前海是深圳剩下唯一沒有人口大規模聚集、產業填補的區域，這個區域可以容納很多產業，但是前海的產業被政策限制在最初2013年定下來的金融和高端服務，這兩種東西恰是香港的優勢。改革開放40年來，香港沒有移來深圳的企業恰恰是因為他們認為不能過來，事實上可以轉移來深圳的企業已經完成了遷移，剩下留在香港的是最應該留在香港的企業。前海目前最大的阻礙是資金流和資訊流不能自由流通，妨礙了前海形成所期望行業的出現。
前海的關鍵在於開放，向全世界特別是歐洲，引進比如說科技行業或者一些中國市場急需的，應該可以吸引些歐洲企業來前海經營，不應該將前海限制成一定要港人港企，因為過去的40年來，港人港企可以來內地的都已經過來了。
北部都會區萬事欠備，只具東風
第二個案例是香港的北部都會區。香港與深圳的起、承、轉、合到了「轉」的階段，深圳規劃界名人王富海說過深圳一直是面對着香港，但是香港只給深圳後腦勺，始終沒有正面回應。這次北部都會區的設立才是真正把頭轉過來了，但以後雙城會發生什麼尚未可知。現在的香港北部都會區計劃是「萬事欠備，只具東風」。東風其實是香港政府的大力肯定和支持，但北部都會區開發能不能成功，還要考慮很多因素。比如，香港的轉型比較慢等等。但是最重要的一點，北部都會區需要靠深圳推動，變成深圳外溢的區域。這就出現了一個問題，就是人力從哪來？
如果北部都會區真正想搞高科技，其中有一個問題就是說深圳地區的專家學者，質疑北部都會區一直未說明要扶持什麼產業。有香港的朋友曾對我說，其實香港政府近幾年才算開始有產業政策，以前並沒有。實際上我的書《世界級大都會──港深雙城的演化經濟地理學》中講到香港真正有產業政策，是曾蔭權時代提出的產業優勢，在那以前根本沒有。港方對這個問題的回應是說現在北部都會區發展的不是單獨一個產業，而是一種特定的活動，比如說創科（不是科創，是創新型科技活動）。河套和整個準備做創科的區域是為了發展一種環境，使其可以適合兩地的差異，並最終支援將香港的大學或者其他參與方的研究成果轉化成實際產品。
政府只關注中間的轉化環節所需要的空間，至於相關產品到底是屬於哪個行業並不是政府要關心的。無論是醫藥科技、生命科技、電子產品還是氫能汽車等等，港府不規定具體的業務，只需要某一類指定的活動在創科區域內發生。河套園區面積不大，目前香港園區面積0.87平方公里，深圳園區在建3.02平方公里，最終的規劃面積大概在4平方公里左右（註3）。4平方公里在香港很大，但是重要的不是大小，因為這個區域人也貴，地也貴。這種情況下政府不應該確定區域內的產業類型。所以港府和深圳的交流讓我感慨良多，現在北部都會區萬事欠備，要補充的東西眾多，比如哪些事務要政府插手，比如說加快收地，「幾通一平」之類的，方便產業隨時可以進來等等。
特殊之後再特殊 就能夠成功嗎？
最後我和香港中文大學（深圳）的肖耿教授有些不同的看法，肖教授講到在北部都會區套用內地「一線放開，二線管住」的設想，但我認為國內過去這種比較環境的政策，是不停設立各種區或各種特殊的政策，特殊之後再特殊。設置了許多有明確針對性的東西，但是結果，不成功的比成功的的科學園區或者產業園區多多了。為什麼？我最終研究的結果是這些區環境非常相似，真正不相似的是城市所在地和很多其他跟政策環境不相同的因素。
其實比較環境並不必須設計和形成在一個城市或者一個省範圍內，比較制度環境可以是跨省市一致化。例如，長三角的G60科創走廊有一個特點，將9個城市，從合肥到上海到杭州構成鏈，在鏈上統一標準制訂制度，公司在9個城市註冊的條件完全相同，註冊以後公司覺得哪個城市的非制度環境最適合，就把企業最合適的一部分放在那個城市，即以類似於肖教授建議的雙總部概念來實現其功能配置。
這9個城市，公司選擇其中2到3個城市註冊後，稅收稅率和其他各方面標準都是一樣，唯一不同就是非制度部分，比如說城市地理位置、對外聯通度、人才、城市的租金等和其他不一樣的地方，這種情況下會給企業一個選擇把哪部分放在哪裏的機會。這樣，區域不一定需要一體化，而是實際上形成跨區一致化，因此不用擔心一線、二線的問題。當然一、二線問題不僅僅是經濟問題，還有很多社會問題，政治問題牽扯。如果香港的北部都會區需要劃出「二線」會有非常大的法律問題和困難，在政治上也有複雜和負面的影響。
我建議，通過制度設計使得企業有自主選擇區域的可能。特別支持肖教授講到的雙總部，在這方面我們正在做跨境通勤的研究，雙總部要跟跨境通勤配合，如果雙總部企業在河套和深圳的某區域比如前海設立雙總部，兩邊政府同意給企業配置跨境通勤名額，名額內的人員可以24小時雙城自由流動，企業就會自動配置資源，使得自己可以充分利用河套和前海的優勢，同時兩個城市也會雙贏。
註：
- 《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》
- 《基本法》133條、134條規定，除可能涉及內地的民用航空安排外，特區政府有權對外談判、簽訂以及修改民用航空運輸協定
- 支撐材料：國務院關於印發《河套深港科技創新合作區深圳園區發展規劃》的通知國發〔2023〕12號
