海港修例幾件事

毋庸置疑，維多利亞港是全港市民的寶貴公有資產和天然財產。海港水域和維港兩岸濱海地區具備航道、港口、碼頭、繫泊浮標、軍事用地、污水處理廠等的公共實用功能，亦提供用地作工業、商業、住宅、康樂和旅遊等用途。

維港兩岸的建築物、港島和九龍山脈與維港本身構成一個山水有情、錯落有致的空間布局；根據一些玄學理論，此為上佳的風水布局。

可見，如此重要的海港，理應受到最大程度的保護和悉心經營。及此，任何填海計劃都會受到全港市民的高度關注。

政府80年代推出填海計劃

回顧80年代初，前途問題令商界壓力日增，資金外流。1981年初，鄧小平派人研究香港前途方案，掀起中英兩國政府就香港前途會談的序幕。幾經波折，《中英聯合聲明》終於在1984年底簽署。期間，1983年10月，港英政府發表了《海港填海及市區發展研究》報告，提出在中環及灣仔等地區進行填海工程。根據當時的概念性《都會計劃》，港英政府於1987年至1990年期間更進行了《都會計劃選定策略》研究，並於1991年9月17日獲得行政局通過。隨後即就包括中環灣仔填海在內都會區的土地用途、運輸及環境規劃架構進行深入研究，制定發展綱領。《中環及灣仔填海計劃》的總體規劃方案逐漸成形，海港填海範圍大幅增加，引起包括筆者在內的市民大眾高度關注。

民間組織保護海港協會於1995年11月成立，旨在反對政府大規模填海計劃，又於1996年至1997年推動《保護海港條例》草案，並由時任協會主席的立法局議員陸恭蕙以私人法案形式呈交立法局審議，法案於1997年4月獲通過，成為香港法例。

事實上，《保護海港條例》（簡稱《條例》），也是建基在「不准在海港內進行填海工程」的推定下，引入了評估填海需要的「比例性原則」，即要審視填海的破壞嚴重程度，絕非不容許所有填海工程。

民間替代方案政府認真考慮

筆者於1996年成立了「中環灣仔填海區研究組」，研究如何最大程度縮減填海範圍前提下，又可滿足適量商業樓面供應和交通基建的設置。本着THINK-AND-DO-TANK精神，筆者於1998年完成了《中環灣的填海區替代方案》（見圖一）的建設性倡議，特別就「中區填海計劃第3期」原計劃的32公頃填海規模縮減為18公頃（見圖二）。方案獲得政府重視，並在時任規劃環境地政局首席助理局長（規劃）馮永業先生協調下，糅合「政府方案」、「太古方案」和「研究組方案」，成為該部分填海區範圍的最終定案。

冗長司法覆核付出沉重代價

其後，保護海港協會認為城市規劃委員會通過《灣仔填海計劃》第二期工程違反《保護海港條例》，遂於2003年2月27日向法院提出司法覆核。法院於2003年7月8日裁決城市規劃委員會敗訴，並且指出有關填海項目必須有「凌駕性公眾需要」而又符合3個條件測試：1. 有迫切性、具充分理由及有即時需要；2. 沒有其他切實可行的替代選擇；3. 填海工程範圍不應超越凌駕性需要所要求的最低限設；及 4. 填海對海港造成的損害減至最少；並指出填海項目倡議人須擬備具「有力和令人信服的資料」（cogent and convincing materials，CCM）去證明該填海項目的凌駕性公眾需要。

保護海港協會認為此判決對於正在進行的《中區填海計劃》第三期工程具有約束力，遂要求香港政府停止有關工程，但港府當時並沒有即時停工。保護海港協會繼而於2003年8月26日申請直接向終審法院上訴，為灣仔填海工程的判決尋求進一步的法律裁定及詮釋。多番折騰下，法庭於2004年3月9日裁決駁回保護海港協會就《中區（拓展部分）分區計劃大綱圖》所提出的司法覆核。

雖然整個過程體驗了香港社會着重程序公義和尊重市民提出合理司法覆核申請的權利；事實上，全香港也為此付出了沉重的代價，其中包括巨額金錢的消耗和寶貴時間的虛耗。港府也適時宣布成立「共建維港委員會」。

因應海濱設施提出檢討條例

本年3月，發展局海港辦事處向立法會發展事務委員會提交了〈檢討《保護海港條例》（第531章）及建議修例框架〉，主要是為了提升海濱暢達性或增加公共空間讓公眾享受海濱，讓一些小規模填海工程和對海港影響輕微的小型海港改善項目可以有效實施。議案將這類工程，以法定清單形式臚列於《條例》中。筆者認為這是一個明智的做法，此舉可避免倡議單位勞民傷財、虛耗時間去走“CCM”流程。

另外，筆者並不同意就法定清單內的工程設置0.8公頃的填海面積上限，藉以保留一定的彈性。筆者亦希望今次的修訂，能將法定清單延伸涵蓋海堤對開的兩米濶水面，因為眾多的舊碼頭和海堤本身都有修復的迫切需要。

評估責任上提體現施政新風

今次修例擬議的其中一項是將評估是否符合「凌駕性公眾需要」測試的責任，由原來的工程倡議部門自行評估，改為呈交行政長官會同行政會議評估。筆者認為此做法相當可取。筆者在其他評論文章中，經常批評政府內部的筒倉效應和部門內部各層級官員的過分審慎作風，導致許許多多環節的決策，無人「拍板」。

是次將評估和決策的責任向上提升是一個可取的做法。根據主事官員的解說，修例中讓行政長官會同行政會議做評估和決策，仍可以被司法覆核挑戰。筆者對此說法的真確性存疑。猶記筆者當年在港大上了一個短期課程，專門學習司法覆核機制。筆者認為，在此改動後的機制下，申訴人是極難成功獲得申請司法覆核許可的。還望政府認真研究和澄清此法律觀點，並向廣大市民說明。

內港重要填海理應重新檢視

筆者認為，政府應該重新考慮將位於港島西端的青洲和周邊水域，研究納入可填海範圍。原因很簡單，香港目前面臨嚴重缺乏可在短中期內建屋的可發展土地。建議將青洲及部分周邊水域，填海造地120公頃（見圖三），一方面可以容納60000人居住，另方面亦為中部水域人工島的交通基建連接港島的駁口做妥。筆者於2014年2月6日在《南華早報》命題“The Missing Links”的評論文章中，早有提及此想法。況且，筆者認為上屆政府將中部水域人工島內的公私營房屋比例訂為7比3的民粹決定，是時候修訂為3比7，藉以大大增加項目財務可行性；正好亦可以考慮將部分公營房屋建設在青洲填海區上。

另一個地點應該被納入可以填海的範圍的是位於啟德跑道與觀塘區之間的約80公頃水域（見圖三）。而該水域範圍內的避風塘設施，大可在九龍灣水域重置。此舉可幫助解決整個啟德發展區域的交通布局和增加城市綠化空間。在市區範圍內的可發展土地非常稀缺，此舉將可在短期內，具成本效益地提供香港急切需要的可發展土地。難道這不是「凌駕性公眾需要」嗎？