歷屆特首選舉，候選人政綱都被說成是「大事」，政圈、評論界和媒體都「高度重視」。但事實告訴我們，歷屆特首選舉都不是拼政綱，公眾對政綱也沒多大興趣，反而更關注候選人的背景、過去做過什麼、說過什麼、政治立場、政治觀點等等。不說自明，政綱只是候選人開出的支票，能否兌現要看上任後的表現。
今屆特首選舉只得一名候選人，沒有對手，自然毋須比併政綱；而且香港要解決的問題「眾所周知」，大部分都講了足足25年！大家想知道的，是過去沒法解決的老大難問題，下屆政府有什麼方法解決？
李家超政綱毋須深究 待施政報告公布大計
以房屋為例，董建華政府任內提出「八萬五」建屋計劃、10年內達到七成家庭自置物業、3年「上樓」，結果都無法落實。曾蔭權年代力推「置安心」計劃，以先租後買方式助市民購買資助房屋，最終又不了了之。梁振英政府倡「港人港地」計劃，但任內只能落實一個項目；覓地措施如開發郊野公園邊陲、中部水域人工島等，也是最終無法於任內實現。林鄭月娥任內以解決土地房屋問題為施政重點，組織了一場「土地大辯論」，但雷聲大雨點小，「大辯論」之後一切又回復原狀；房屋供應也未見改善，私樓樓價不斷創新高，公屋輪候時間則愈來愈長。
「講咗唔等於做到」，香港人早就心裏有數，故此本屆特首選舉唯一候選人李家超上周五公布政綱，看似煞有介事，但其實毋須深究，因為他到4月9日才宣布參選，競選工程千頭萬緒，要在4月29日、即宣布參選後3周就草擬出政綱，時間太過倉卒──要把政綱寫出來不難（競選團隊內高手如雲），但要李家超自己充分明白和掌握，卻非易事。
政圈流傳李家超外號「頁問」，即政府文件每頁都要問。為何如此？一說是他做事認真、絕不馬虎；另一說則是他不「熟書」，需每事問。到底是哪一個原因，我們不得而知，但他職業生涯在警隊度過，對公共政策和政府政務不熟悉，一點也不奇怪；與其倉卒草擬政綱，不如上任後提交第一份《施政報告》時才公布施政大計，可能來得更現實、更可行。
不過，在李家超的未來施政綱領中，有一項是已經公布、肯定會做而又一定可做得成的，是政府架構重組。李家超曾經公開表示，他傾向接納現屆政府提出的政府架構重組方向，相信現屆政府能在任內完成相關工作，這樣對來屆政府組班將有很大幫助。
行政長官林鄭月娥在今年1月的立法會答問會，建議政策局由13個分拆、合併成15個，包括增設文化體育及旅遊局，分拆運輸及房屋局、改組食衛局及重組民政事務局，令原來的「3司13局」成為「3司15局」。而消息又指，李家超將會增設兩個副司長，及大量增加副局長和政治助理，一來是培養政治人才，二來是增加人手以應付跨局的統籌工作。
改組政府顯示「大有為」 未必有助施政
改組架構、增加人手，通常是政府要顯示有所作為的慣用招數。不管最後成績如何，但一開始就從人事上入手，既可以引起社會關注，又可顯示政府決心，何樂而不為？但事實告訴我們，政府施政表現和架構改組並無關係，增加人手更會令政府架構不斷膨脹，徒然增加了政府開支，卻未必有助改善施政。
據公務員事務局的資料，以去年3月計香港公務員職位編制達19.3萬。過去4年政府聲稱制定及推行了不少新政策及措施，為應付額外工作量，公務員編制增加了1.9萬多個職位，增幅為11%。
政府的經常開支中，個人薪酬由2017/18年度的745.67億元，增至2020/21年度的876.17億元，4年內增加了17.5%，反映人手編制和相關開支不斷上升。
官僚架構膨脹與提升管治水平並無直接關係，過去幾年政府人手和開支都不斷增加，但政府施政廣受批評，抗疫期間公務員表現更被指「態度消極」、「沒有迎難而上的擔當及決心」（3月17日《文匯報》）。本屆政府建議重組架構、增設局長職位，李家超照單全收，表面上看是兩屆政府的理念互相銜接，實際上是官場文化不分彼此──日後施政表現「有待觀察」，但現在就立即擴充政府規模，可以顯示政府「大有為」！
以土地房屋政策為例，歷任特首都視為施政重中之重，有關政策局也多番改組：2000年規劃環境地政局改組為規劃地政局；到2002年又改組為房屋及規劃地政局；2007年新設發展局，房屋部分則與運輸合併為運輸及房屋局。結果，香港的土地問題解決了沒有？房屋問題有改善嗎？
2002年政府推行問責制，決策局大重組，成為「3司11局」；到2007年7月又再重組，新設發展局成為「3司12 局」； 2012年梁振英當選後提出「5司14局」，但方案未能在立法會通過；其後在2014年《施政報告》內重提重組方案，結果從商務及經濟發展局分拆出創新及科技局，成為「3司13局」。這次由林鄭月娥提出、李家超接力，再次改組後，政府架構就成為「3司15局」。「柏金遜定律」告訴我們，官僚體系傾向不斷自我膨脹，觀乎特區政府在20年間由11局增至15局，足證柏金遜定律恆久不變。
藉電子政務增效率 才是長遠改善良方
行政管理應該利用更多科技，透過電子政務提高行政效率，才是長遠改善政府服務的良方，而不是不斷改組和擴充人手。從最近運輸署大排長龍等換牌，就可知我們的政府服務跟現代化似乎仍有一段距離。
特區政府的決策局愈來愈多，原因是按政府職能分工，有新的「政策需要」，就增設新「局」，或把原來的「局」分拆。但其實全球的行政管理改革都是朝向加強宏觀管理，避免政府機構設置過多、分工過細，造成部門職能交叉、權責不清、運行不暢、效率低下等現象。
香港現在要融入國家發展大局，不妨參照內地的政府組織結構改組。內地做法，正是要「實施大部門制改革……對職責交叉重覆、相互扯皮、長期難以協調解決的機構，進行整合調整、綜合設置，形成科學合理、精幹高效的管理體系」（〈王峰：優化政府組織結構〉，「人民網」，2013年11月21日）。換言之，政府部門應該是整合、精簡，而不是分拆、增加。
政府的重組方案建議增設「文化體育及旅遊局」，目的是「加強督導和推動香港文化事業發展」。顧名思義，此局主要工作是推廣文化產業、體育及旅遊，商業味濃，跟一般理解的文化部長要推廣文化、藝術、音樂、建築、戲劇、管理博物館和歷史遺蹟等有明顯差異。如果是商業主導或推廣文化產業，其實由商務及經濟發展局負責即可，何須另設一個政策局？
特區政府在回歸後施政阻力重重，無法凝聚民心，難以動員民間力量支持政府，歸根到柢都是「三不像」的政治體制，令政府既缺民意基礎，又沒有強大的政治盟友，更沒有堅實的基層網絡支持，除了19萬受薪的公務員因僱傭關係要接受上級命令，政府動員不了任何社會組織；推動重大政策時，在議會內也沒有政黨護航，應付社會危機時更無法動員任何社會團體。這種狀態，注定特區政府是弱勢政府，施政寸步難行。
現在的新局面，是完善選舉制度後泛民等反對派已被清除出局；而中央全面落實管治權，各方勢力將更清楚中央的意向，大財閥、愛國社團、紅色資本等理應更主動配合特區政府施政。這些變化，才是提升政府管治能力的主因，政府架構改組與否，根本無關痛癢。
原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。
