扶貧委員會上周公布名為《退休保障 前路共建》的諮詢文件，內含大量數據及對各種不同退休方案的精算推演，與其說是諮詢文件，不如說是有教育作用的資料庫。受過初級經濟學訓練及頭腦清楚的人，若肯用心，可自行根據文件中臚列的數據，推導出什麼退休方案可行什麼不可行，又或不同方案的機會成本有多大。
這份文件是扶貧委員會集體意見的反映，但這並不表示各委員有統一立場。政府的立場卻是清晰的，即退休保障不適宜只用一條支柱，應確保不同的人依賴不同的支柱。政府而且認為，若「不論貧富」的人，都可以從政府獲得同等的退休福利，便會使資源錯誤配置，窮人得不到足夠的保障。
數據擺在眼前 沒有條件樂觀
這個立場並非橫空而出。要明白為何政府及相當一部分扶貧委員會委員有這些結論，我們必先明白香港社會須面對的三大制約。忽視這三個制約的任何一個，都會使退休方案變得不切實際、不接地氣。
第一個是人口老化問題。今屆經濟學諾獎得主迪頓（Angus Deaton）在他的通俗著作《大逃脫》（The Great Escape）曾說過，現時在發達經濟地區出生的女嬰，有超過一半的機會可以活到100歲以上。香港是發達經濟地區，女性出生時的預期壽命在87與88歲之間，為何這麼多的新生女嬰可預期活過百歲？這是因為未來100年中，每一個年齡的死亡率都會因醫療進步而下降，不停推高壽命。
試想想，就算我們只能活到90多歲，怎樣才能有足夠的資源支持我們的生活？有工作的港人，一生中大約工作稍多於40年，但並非每一個青壯年人都會工作。若把勞動參與率也考慮在內，一個港人一生平均工作不過30多年。也就是說，平均而言，工作30多年便須生產到能支持90多年生活的物質或服務。這並不是容易的事，也完全是一個古未有之的現代全新現象，世界上沒有哪一個國家、除非是特別富庶或天然資源特別豐足的，懂得應付這問題。
100年前的西方國家，人均壽命只得54歲；60多年前的中國，人均壽命只有40左右，人民不用太擔心退休問題，不少人根本連退休也沒有，工作至一命嗚呼的也所在多有。但今天不同了。據香港統計處估算，2014年，15至64歲的青壯年人有504萬人，65歲或以上的有107萬人。但到了2064年，青壯年人將下降至392萬人，老年人則上升至258萬人。我們也要注意，並非所有青壯年人都會工作，真正的勞動人口（包括了65歲或以上仍在工作的人口）只得311萬人，換言之，每名勞動力不但要養活自己、子女或配偶，尚要扶養0.83位長者。我們的退休制度若建基於跨代扶養，必須算一算是否有足夠的扶養比率。
香港有些評論人可能天生樂觀，又或心存僥幸，以為船到橋頭自然直，根本不去思考錢從何而來的問題，以為既然政府的推算常常出錯，所以扶貧委員會今次的文件也只是「一味靠嚇」。這是很懶惰的低級論述。沒錯，沒有人有水晶球，不可能完全確知將來的情況，但人口結構的變化卻是很緩慢而且有跡可尋的，今天的推算，就算有誤差，也影響不到大局。例如，假如沒有大量的新移民，今天若有100名初生嬰兒，30年後便有大約100名30歲的成年人，這個數字不會暴增，若無戰爭瘟疫，也不會暴減。未來幾十年的人口結構預測，雖不中亦不遠矣，我們沒有條件忽視將來出現人口結構呈倒轉金字塔的問題，即港人的壽命特別長，老人眾多，但生育率幾乎世界最低，將來根本沒有多少青壯年的納稅人口。
任何涉及跨代的退休保障制度（包括隨收隨支式的所謂全民退保或老年金等等），必須面對此一制約：究竟有否足夠仍在工作的納稅人，支付長者退休所用的款項。
第二個制約是因人口老化帶來的財政困境。2014年3月3日，政府設立的長遠財政計劃工作小組發表了200多頁的報告，推算出人口老化會帶來的財政困難。要注意，這份報告的推演並無包括設立所謂全民退保所需的款項；若是設立，開支要相應增加。
在沒有設立全民退保，而政府所提供的服務又只能維持在過去水平的條件下，政府的開支依然會不斷增加，蓋因長者所需要的醫療、福利等等項目，也會按長者人數上升而增加也。按照推算，2029／30年度便會出現結構性財赤，到了2041／42年度，不但耗盡財政儲備，還要欠債2710億元。
港人不會滿意對長者的服務毫無寸進，例如有病時住院日數不能增加，身體稍為康復便要趕緊回家，等候治理慢性病也曠日持久；但若服務水平按照過去十多年進步的速度繼續發展下去，加上長者人口迅速上升，2021／22年度便會出現結構性赤字，2028／29年度用盡儲備，開始借債，2041／42年度政府會欠下近11萬億元巨款，佔屆時 GDP 大約154%，與今天的希臘相似，但比不上日本欠下近 GDP 230% 的巨債。
我機緣巧合，除了是今屆扶貧委員會的成員外，亦曾是人口政策督導委員會及長遠財政計劃工作小組的成員，見證了多名專家論證人口老化、財政形勢及各退休方案的推算。我對任何人的推算，包括政府的推算，一向都抱着「打爛沙盆問到篤」的態度，不斷質疑他們的假設，不少其他委員亦如是，直到消除疑慮為止，對推算的最後結果，我們不用全然同意，但任何「篤數」的可能性，不論是真實還是幻想，在論辯過程中應早被清洗乾淨。
政府去年才發現人口老化將帶來的巨大財政困局，此後我們便不能把頭埋在沙中，要敦促政府堂堂正正面對這困難。但無論我們如何做，也只能延遲財赤的出現，很難扭轉局面。不信邪嗎？可以，但先看看兩組已知的事實。在未設有全民退保的2010／11至2014／15年度短短四年內，用在長者的社會保障開支上升了70%，醫療開支上升39%，放在長者的各種開支總項已達553億元（未有算及房屋開支），共增加了56%！這些主要都拜人口開始老化所賜，未來長者人口肯定再迅速上升，財赤不出現才奇怪。
另一組已知事實，可參考比香港更早步入老化期的日本和歐洲等地。日本人的壽命及生育率與港人相差極少，但進入人口老化期卻早於香港，日本的今天可視作香港的明天。20多年前日本政府欠債只佔 GDP 一半左右，近年卻已升至230%，政府想盡辦法仍化解不了人口結構帶來的財政壓力；歐洲不少國家實行隨收隨支的退保，情況亦甚慘烈，若無龐大的退休開支，歐債危機絕不會如此嚴重。
據《退休保障 前路共建》第63頁的數據顯示，人口十分老化的日本，公營退休金計劃的替代率（即退休福利等於退休前收入的百分比）稍多於30%，但總開支卻等於 GDP 的10%以上，套在香港的環境，意味若香港的替代率也是30%，每年開支將可達2,000億元以上。至於希臘，替代率九成以上，但老年人比例及不上日本或即將出現的香港，退休開支則佔GDP的13%左右。香港目前政府的總開支也只是 GDP 的20%左右，引入了人口老化及甚至是全民退保的因素，加稅是明擺着的客觀事實推論，怎可能是「靠嚇」？對之視而不見只可能是自欺欺人。
第三個制約是《基本法》，當中第107條規定香港政府財政須量入為出，收支平衡，避免赤字，與 GDP 增長相適應，第108條又規定維持低稅制。兩條文指出香港政府的開支不容太大，否則在低稅制下會出現赤字。全民退保幾乎一定會牴觸《基本法》條文，除非所涉金額少之又少。其實就算沒有全民退保，政府因人口老化而帶來的財赤問題已經焦頭爛額，要守得住《基本法》107及108條已捉襟見肘，若再引入涉及巨款的全民退保，不違反《基本法》，難矣！
若不論貧富 會浪費資源
坊間的一些退保建議，有些根本經不起推敲，若二三十年或甚至一二十年內政府不再注資或加稅，便要破產難以為繼，即要今天的年輕人受騙入局。正如上文所述，到時政府既已用光儲備無資可注，又因《基本法》的約束，不可能大幅加稅或大搞赤字預算，那麼，退保是要名副其實地破產了，今天20多歲的年輕人交了多年的稅後，到50歲左右時便要眼見退保破產，怎可能甘心？
坊間亦有方案建議把強積金的供款轉移到全民退保，這本身可能便已違反《基本法》了。注入強積金的是供款，不是稅收，因所注入資金由僱員擁有，若轉入隨收隨支的全民退保，因交到政府手上的款項再不屬私人擁有，明顯已屬稅收，而且數額不低，政府可能在法庭上被人挑戰違反《基本法》。
也有些人認為全民退保是權利。這是很奇怪的說法，為什麼不論貧富，人人退休後都有權利向仍在工作的、包括收入不多的人索取款項？亦有論者指出，全民退保一旦設立，將會吸引不少從未在港工作或交稅的人，移民入來領取福利，尚在工作的港人又為何有義務要養活他們？
又有一些人認為長者已對港貢獻一生，有權利退休時取得福利。敬老的確是好事，但並非每一位長者都曾對港有貢獻。若是論貢獻，可能要算算他們共交了多少稅，其他的貢獻早已被薪酬補償了，但他們絕大多數對自己的家庭都是確有貢獻的，為人子女倒是有倫理責任照顧自己家中長者。2012年統計處進行過一項住戶調查，倒是發現49.9%的港人認為保障退休責任屬於自己，19%的人認為責任在於兒孫，10.2%屬於配偶，認為是政府責任的，只得9.5%。
我對價值觀的爭論並不感到興趣，但卻認為任何退保方案首先要可持續及對持份者有利。這次為期六個月的諮詢，容許我們有時間思考如何篩選或設計出最好的方案，將來有機會我尚須對不同的方案以精算結果作為基礎逐一討論。但在人口老化及資源有限的制約下，隨收隨支的全民退保很容易浪費掉資源，不利於最有需要的窮人。
原文刊於《信報》，獲作者授權發表。
（封面圖片：Pixabay／CC0）
