充滿變數的「明日大嶼」規劃

政府的「明日大嶼」計劃既要設置CBD,又要容納70萬人居住,未算到區內上班人口,其常住人口密度為每平方公里7萬人,比全港最稠密的觀塘區更高,令人質疑各種參數是否在規劃上相容協調。

香港可發展土地長期供應不足,嚴重制約了社會經濟發展。特區政府向來重視全港發展策略,分別於2001年以及2015年啟動了「香港2030」和「香港2030+」的規劃願景與策略研究。後者清楚指出,未來兩個策略增長區為發展「東大嶼都會」及「新界北」。其間,團結香港基金於2018年8月,更提出了《強化東大嶼都會》計劃,建議在大嶼山東部水域填海造地22平方公里。

大嶼山發展的戰略意義重大

其後,特首林鄭月娥又在2018年10月的《施政報告》中提出「明日大嶼願景」計劃,建議在交椅洲和喜靈洲附近水域填海興建人工島,填海面積達10至17平方公里,計劃還包括了多個位於欣澳、小蠔灣和龍鼓灘的近岸填海工程,以及興建連接屯門、大嶼山和港島的策略性道路、鐵路網絡和升級現有道路等工程。

這些新建和改善的道路鐵路網絡,打通香港東西南北的經脈,東連中環商業核心區、西九龍文化區,西連香港國際機場以至港珠澳大橋,北連北大嶼、屯門、以至洪水橋和跨境至前海,南連將來香港南部水域的新發展。交通網絡完成後,將增強全港各區的通達性,大量釋放土地的發展潛質,極具戰略意義。東大嶼都會區位優勢不容置疑。

幾經波折,作為「明日大嶼願景」核心項目的「中部水域人工島研究」顧問合同終於在2021年6月15日批出。合約主要包括為擬建在鄰近交椅洲約10平方公里的人工島進行詳細的規劃及工程研究,及連接人工島的優先道路和優化鐵路進行技術可行性研究,預計報告於2024年底或以前完成。

政府的規劃參數可以相容嗎?

然而,政府對該研究有一定的前設發展參數──項目計劃興建15萬至26萬個單位,容納40萬至70萬人口,當中七成為公屋,三成為私樓。此外,還設置400萬平方米的CBD(中央商務區或商業核心區)。建築規劃專業界曾質疑構思中的CBD3與為數達49萬的公屋居民是否在規劃上相容協調。

事實上,一些關鍵的規劃參數,如居住人口規模、就業人口規模、人均居住面積、人均綠化面積、擬出售居屋的單價、擬出租初創空間的單價等都應該由香港政府作為甲方,在項目前期策劃階段向顧問清楚說明可接受標準的幅度和底線。這些規劃參數將直接影響到發展項目的規模、公私營房屋的總面積、交通運輸系統的負荷量、環境影響以及項目財務可行性等。

筆者嘗試用人均居住面積測算70萬人口住宅區域的稠密程度。

博匯智庫2016年的《優化土地供應·改善住房條件》研究報告指出,一般在政府規劃的「新發展區」內理想的用地分布情況約為:40%用作道路及綠化、30%用作住宅區(含小區配套)、30%用作商業及其他政府和社區設施。假設用人均居住凈面積24平方米計算,70萬人的總住宅樓面凈面積為1680萬平方米凈面積,以80%實用率計算,建築面積為2100萬平方米。住宅用地佔10平方公里的30%,即為3平方公里。這表示住宅用地的容積率將高達7倍。

人口密度將比市區高近七成

與此同時,政府又強調「智慧綠色韌性」的城市發展策略,追求宜居度高、可持續發展性強、健康防疫、碳中和等目標。如果既要設置CBD,又要容納70萬人居住,未算到區內上班人口,其常住人口密度為每平方公里7萬人,比全港最稠密的觀塘區(68萬8500人口,人口密度每平方公里6萬1091人)為高,比隨後的油尖旺(每平方公里4萬7196人)、黃大仙(每平方公里4萬4742人)、深水埗(每平方公里4萬4545人)及九龍城(每平方公里4萬1906人)更高出近67%。

政府的另一願景是為年輕人提供可負擔的適切住房。假設49萬人中有21萬人住公共出租房屋、28萬人購買居屋的話,政府投入的龐大投資(當中包括其他配套政府和社區設施)又可否從出售商業用地中取回成本呢?

擬出售居屋的目標單價究竟定為每平方米6萬元還是12萬元,也直接影響到項目的財務可行性。

各大國際城市的商業核心區一般的最佳規模為100萬平方米商業辦公面積,政府構思中的400萬平方米規模又是否現實呢?

凡此種種發展參數,又如何與理想的城市設計參數和財務可行性統合呢?

評估過程須適當透明

所以筆者建議,在顧問按合同提供的第八項任務──《初步發展大綱草圖(PODP)及園境概念和框架》之前,應先提供至少三個主要方案組合,讓公眾參與意見。這些組合分別強調不同的規劃參數及假設,並制定一些「關鍵績效指標」(key performance indicators)去評估可量化和非量化的績效和影響,當中當然也包括對應的項目財務可行性和社會公平性。同時,綜合的評估準則的比重優次也應該有一定的透明度。

筆者明白到項目評估有其一定的專業技術性和機密性。但規劃範圍龐大,事關公眾利益,面向公眾,初步方案比較的摘要也應該適當公開。

筆者也留意到,顧問其中一項任務是為政府組織一個國際規劃設計比賽,分專業組和青年組。筆者認為比賽的進行宜早不宜遲,因為這可趁在較早階段,廣納民間智慧和地區知識的先機,真正地讓年輕人擁抱這個跨代的未來城市建設工程。

2019年18區人口分布列表。(作者提供)
2019年18區人口分布列表。(作者提供)

張量童