土地是一切經濟活動的載體。填海造地除外，任何發展都少不免牽涉徵收私人土地。香港現行法例也賦予政府一定權力收回私人土地，例如政府為進行公共工程，如道路計劃、發展公共房屋、市區重建計劃、提供遊憩用地、排水改善工程或展開公務計劃下任何項目等，均可能須收回私人土地。根據不同公共工程的目的，收回土地的法律程式主要根據下列條例的規定提出：《收回土地條例》（第124章）、《道路（工程、使用及補償）條例》（第370章）、《鐵路條例》（第519章）、《土地徵用（管有業權）條例》（第130章）、《土地排水條例》（第446章）、《市區重建局條例》（第563章）和《地下鐵路（收回及有關規定）條例》（第276章）。
儘管如此，過去在政府收回私人土地時，也碰到不少問題，期間與私人土地和物業業權人也發生許多爭執，甚或對簿公堂。90年代初期，政府發展荃灣新市鎮，其中引用《收回土地條例》去收回多幅私人土地，納入新市鎮整體計劃內作商業用途。陳流芳等人不服，並於1991年1月30日向上訴庭提出司法覆核（陳流芳案，CACV00035A/1991）。1991年12月17日上訴庭頒下判詞，裁定政府有權收回所涉及私人土地作商業用途。其後，在政府協調及一系列的安排下，陳流芳等人亦沒有就該判決再向上級法庭尋求終極裁決。沒有人會百分百肯定，當時陳流芳等人果真上訴至英國樞密院司法委員會，結果會否是推翻原判呢？
商業用途徵地 存覆核風險
後來，政府在推動新發展區（New Development Area, NDA）發展計劃時，處理相關《分區計劃大綱圖》內指定作商業、住宅或商住用途的土地時，也是採取與相關業權人保持「高度協商」的謹慎態度，同時又鼓勵業權人/發展商補地價「原址換地」處理「契約修訂、換地及地段增批」事宜。
最近新田科技城在徵收私人土地作創科用地或物流業用地時，據說政府亦準備以「陳流芳案」的判詞理據，認為上述用途也符合「公共用途」定義。筆者認為，如此做法風險相當大，其可能引起法律訴訟或司法覆核的機會也相當高。
及此，政府可考慮筆者所倡議的DDA概念。DDA，即Designated Development Area（特定發展區）。據此建議，當政府有計劃在任何地區進行土地整合成為「對香港整體社會有相當正面和足量利益」時，發展局局長將有權向行政長官提出該土地發展計劃的土地整合效益符合上述要求，並將其納入《分區計劃大綱草圖》的特定發展區內，呈交行政長官會同行政會議審議。如此做法，並沒有嚴重影響土地業權人的利益，因為政府已為徵收私人土地制定了「收地補償收地價」的兩級制制度，按規定補償給土地業權人。再者，筆者建議，政府可考慮容許及協助土地業權人在同一個特定發展區內，進行原址換地，甚或非原址換地。
應准特定發展區業權人換地
如此概念，是建基於土地整合所帶來的社會效益，是目前政府有迫切需要造地去解決經濟發展和住房民生問題。如此公眾利益，應凌駕於個人利益；最重要的是，所受影響的業權人、住客、作業者等能得到足夠和合適的補償和相關適切安排。及此，政府可考慮修改《收回土地條例》釋義內的「收回作公共用途」內所包括的內容。
香港正處於經濟轉型和解決社會深層次矛盾的關鍵期，新增土地供應刻不容緩。筆者認為，DDA能讓政府在更堅實的法律基礎上去掌控土地供應主導權，更好的維護香港整體利益，為市民謀求更大的福祉。
原刊於《信報》，本社獲作者授權轉載。
