十八大以來，中共發動了一場轟轟烈烈的反腐敗運動，至今仍在如火如荼地進行着。隨着運動的深入，需要開始思考運動的一系列問題，例如反腐敗的現狀如何？運動到今天有什麼經驗教訓可以總結？如何深入下去？反腐敗運動向何處去？對這些問題的思考，有助於深刻認識中國的腐敗根源，和如何建立少腐敗甚至不腐敗的清廉政府。
因為存在着觸目驚心的腐敗現象，就要去發現和整治腐敗。反腐敗運動所觸及的是已經發生腐敗之後的事情。在反腐敗之前的問題，就是如何預防腐敗，而反腐敗之後，也是如何預防腐敗。總體說來，現在的反腐敗運動主要是聚焦於中段，對前段和後段則強調得不夠，使得人們在支持反腐敗運動的同時，對其未來充滿不確定感。
反腐敗運動到今天已經取得很大的進展，也積累了諸多經驗教訓，可以從如下幾方面來說。
第一，反腐敗運動和法制與法治建設結合得不夠。反腐敗運動本身不是目標，最終的目標在於建設清廉政府。反腐敗是建立清廉政府的起點，但清廉政府的確立還是需要依賴於有效的法制和法治。 「法制」和「法治」是兩個相關但不同的概念。 「法治」就是根據法律行事，包括反腐敗，並且人人（任何組織）在法律面前平等。 「法制」則指的是一整套可以依據和執行的法律體系。「法制」是「法治」的前提。
反腐敗需要同時做兩件事情，一是反腐敗的制度建設，二是根據制度反腐敗。在這兩方面仍然有許多改進空間。如同任何一次運動式的反腐敗，這次反腐敗運動開始以來，各地也產生了一些不按法律來辦的案子，辦案人員經常過度使用非法律的方法。中共十八屆四中全會所通過的法治建設，其中最重要的一條就是，法治是改革的基礎，任何改革必須具有法律依據。實際上，反腐敗更是必須依據法律。在法治建設方面，四中全會已經有了一個規劃，很多方面還很具體，但就落實來說，仍是早期階段。反腐敗運動可以結合四中全會的精神，把反腐敗運動緊密地和法制、法治建設結合起來。
避免成為窩裏鬥
第二，反腐敗如果長期處於運動的方式，不能轉化為制度建設，就有可能觸發和演變為無限制的黨內政治鬥爭。依靠自下而上的力量來反腐敗，其政治理性是可以理解的。反腐敗的各種阻力是顯然的，而各種阻力主要來自執政黨和政府內部。如果沒有外部力量的參與，或者內部各種力量之間的衝突（官方稱為「鬥爭」），反腐敗很難進行下去。實際上，在反腐敗還沒有取得決定性勝利之前，腐敗勢力也有可能反撲。從目前的形勢看，儘管黨政官員的腐敗行為有所收斂，反腐敗的確還沒有取得決定性的勝利，反腐仍然需要依靠外部力量和內部的衝突。
不過，反腐敗運動以來，已經在地方政府層面逐漸形成一個風氣，那就是組織內部的官員互相揭發，互相舉報。在一定程度上，這種方法很有效，發動群眾來反腐敗。但在中國的政治環境裏，使用這種方法要特別小心。在一些地方，互相舉報甚至成報復，猶如文革期間的「階級鬥爭」。在很多組織裏面，本來大家因為各種利益糾紛，互相之間就存在很多矛盾甚至衝突。反腐敗運動一來，就給矛盾的雙方互相鬥爭的機會，往往是往日「受壓」的一方，想盡一切辦法來反擊另一方，「腐敗」也成為最好的攻擊手段。當然，這裏也不應當否認「被舉報」一方所存在的腐敗問題。
這種方式在中國已經形成一種傳統，現在再次得到強化。儘管這種方法在政治上很有用，但和法制和法治發生嚴重的衝突。過度使用此方法，會使得建立起來的法制無效，而法治更是建設不起來。反腐敗必須防止無限的政治化，腐敗案件必須查，但必須建立在法制和法治的基礎之上。在法制和法治基礎上的反腐敗，既可以彰顯法律的權威，更可以防止執政黨政治內部的對立化。在方法論上，一定的妥協是必須的。這裏所說的妥協不是對腐敗案件的妥協，而是在人事安排上的妥協。一旦互相揭發，人事問題的路線就重要起來，即反腐敗的為一方，而腐敗的為另一方。這樣，就會用特定的人事來論路線，用特定的人來劃線。政治「站隊」的做法會造成無窮的黨內政治鬥爭，即勝者為王、敗者為寇。在反腐敗方面，仍然需要團結更廣泛的幹部；否則如果造成了無限的政治化，就會演變成內部政治的嚴重對立。
第三，反腐敗還需要考量執政黨的政策執行能力問題。反腐敗方法不當，整個黨政官僚機構就會在執行政策方面，採取負面抵制的方法。今天，執政黨的政策執行已經面臨巨大的阻力。儘管高層大力推行改革，但各級政府沒有什麼大的動靜，這和反腐敗的方法有一定的相關性。反腐敗有兩個有機的部分組成，一是清除腐敗者，二是錄用清廉者。在清除反腐敗者方面，鑑於大面積的腐敗，要把所有的腐敗者清理掉，有很大的難度，但腐敗者不能再擔任重要工作崗位。這就要設計一套政策，類似香港當年的「大赦」政策，對一般腐敗案件，在一個時間段之前的不再清查，這樣就可以避免反腐敗方面的民粹主義，穩定政治局勢。但更為重要的是，要給清廉的新人予錄用和提拔的機會。簡單地說，就是要實行「老人老政策，新人新政策」。今天，對查處腐敗方面取得了很大的成就，但在「給清廉的人機會」方面顯然做得不夠。這使得執政黨的政策執行不力。
第四，反腐敗不可以過於道德化。無論是官方還是民間，人們對貪官恨之入骨，這不難理解。實際上，中國社會「仇官」心態形成已久，對貪官進行道德譴責不僅必然，也屬必要。但是，光是道德譴責遠遠不夠，更重要的是要進行制度上的反思。現在發現的眾多貪官，也是一步一步從基層上來的。難道在這麼漫長的過程中，他們的腐敗行為一點也沒有被人們發現過嗎？那麼多的幹部為什麼能夠「帶病上崗」？一些官員也不是一點好事情都沒有做過，但為什麼要使用腐敗的方式來進行呢？這些問題並不僅僅是這些官員個人道德上的問題，而是具有深刻的制度背景。
因此，反腐敗的前段和後段同樣重要。反腐敗的前段就是預防腐敗。預防腐敗這個概念早已經提出，但並沒有做得很有效。在這方面，人們關切的只是狹義的預防腐敗的制度建設，而沒有在廣義的制度環境層面來考量問題。在很多方面，預防腐敗和反腐敗機制本身並沒有多少關聯，而是和其他方面的制度設計有關，包括經濟制度和社會政策。例如，很多腐敗尤其是國有企業領域的腐敗，往往和國有企業的壟斷地位相關，要預防腐敗就必須通過改革經濟制度（如反壟斷）的改革來實現。再如，社會政策的確立。中國的社會政策包括社會保障、醫療、教育和住房政策等等，還都處於早期發展階段，往往是「雙軌制」，即官員一軌，社會一軌，前者造成了巨大的浪費，而後者則仍然處於非常低的層次。
各種配套制度建設
又如，幹部任用制度的改革。現在中共培養幹部成本巨大，要培養一個幹部往往需要數十年，但一旦進入重要崗位沒有多久，就變得極其腐敗。並且，一些幹部在腐敗之前也很能幹。這表明中共的幹部選拔過程有很多問題，「帶病上崗」往往是內部提拔而社會監督缺失的結果。腐敗的政治意識方面也有問題。中國儘管有「刑不上大夫」的說法，但歷史上有多少「大夫」最終死於刑場上呢？為什麼上世紀90年代之後就流傳這種想法，形成黨內的金錢政治呢？這是執政黨意識形態的問題。並且，儘管今天執政黨也在努力推進法治建設，但法治建設的本質，即「皇帝犯法，與庶民同罪」的觀念仍然沒有推行開來。所舉的這些制度建設，都是在反腐敗前所應當確立和踐行的，它們都有助於預防腐敗。
反腐敗之後的制度建設並沒有被人們所忽視。實際上，這方面也是中國社會呼聲最高的。中共十八大反腐敗運動以來，這方面的制度建設也有了很大的進步。例如司法制度的改革。去年四中全會通過的改革議程，包括建設巡迴法院、跨區域法院和領導幹部終身責任制。這些不僅可以減少甚至阻止司法地方主義，控制政治過多地干預司法，而且也可以澄清社會正義。在這些制度演變的背後，則是政法委本身的轉型。政法委在其誕生時，其本來的目標就是要推進中國的法制和法治建設，但最後演變成破壞法制和法治（例如確立基於暴力之上的「維穩體制」）。現在糾正過來，要重新成為推進法制和法治建設的政治機構。
不過，反腐敗制度本身如何建設，仍然是重要的問題。中國反腐敗建制不是太少，而是太多，構成了可以稱之為「內部多元主義」的局面，即體制內有太多的反腐敗機構，黨、政、軍、人大、政協都有自己的反腐敗機構，甚至連大學都有。這些機構缺失甚至沒有協調，責任不明，不僅反腐敗沒有效率，反而給腐敗很多機會。這次反腐敗以來，呈現權力集中的趨勢，即中央層面和省部級的反腐敗由中紀委來負責。這個趨勢不可避免，符合國際經驗，也已經顯示其高效率來。不過，從制度建設的情況看，重點仍然在新制度的設置，而不是舊制度的整合和改造。有兩點是必須考量的。第一，光做加法不會有很大的成效，更有效的做法是在整合和改造老制度的基礎上，再加上一些新的制度。第二，在減少「內部多元主義」的同時，增加甚至強化「外部多元主義」，設置行之有效的制度，讓社會和公眾來參與反腐敗。各國經驗表明，沒有外部反腐敗，就很難真正有效和實現可持續性。
建設清廉政府是系統工程，反腐敗僅僅只是其中重要一環。今天，在反腐敗方面取得了初步成就後，需要做更多的理性思考，做更多、更深入的努力。
原文刊於《聯合早報》，獲作者授權發表。
