反思中國多邊主義外交

迄今，中國的多邊主義外交已經歷了不少的變化過程。簡單地說，可以分成三個階段。

 

 

第一階段是毛澤東時代，中國反對和抵制多邊主義外交，而力主雙邊外交。當時中國嚴守主權國家概念，往往把多邊主義外交視為是對其他國家的干預。第二階段，即改革開放之後的早期，中國對多邊主義外交比較被動，根據需要，被動地加入由其它國家主導的多邊外交。這個調整對中國外交影響不小。這段時期，中國加入了諸多區域和國際性的多邊組織。1990年代末以來，中國進入了新的階段，即主動建設多邊主義外交構架。這種轉變具有來自內外部的動力。從內部來說，中國從一個資本短缺國家，逐步演變成資本過剩國家，需要走出去，和其他國家合作。中國—東盟（亞細安）自由貿易區就是明顯的例子。從外部來說，隨着中國的崛起，除了滿足自身安全需要的同時，中國須要承擔更多的區域甚至國際責任。因此，中國須要主動構建多邊組織。上海合作組織和六方會談便是典型，前者是為了滿足反恐和經濟合作的需要，而後者則是為了解決朝鮮半島核危機問題。

 

今天，中國多邊主義外交又開始進入新的階段。中國總體國民所得已經超過10萬億美元，是世界第二大經濟體。儘管中國的人均國民所得仍然很低，但中國內部的任何變化，都會產生巨大的外在影響力。同時，中國也加快了「走出去」的步伐，不僅是經濟「走出去」，而且是外交和戰略「走出去」。中國和其他金磚國家一道，已經設立了金磚銀行；圍繞着絲綢之路這一大戰略，中國倡議和組織的亞洲基礎設施投資銀行也在進行，並設立了龐大的絲綢之路基金。相信，今後中國會建設更多的這類區域經濟組織，甚至其它更大規模的跨區域國際組織。儘管中國在這些組織建設過程起了關鍵作用，這些組織的運作，在本質上是多邊區域或者國際組織。對一個崛起中的大國來說，這種趨勢不可避免，這不僅關乎自身的可持續發展，也關乎中國的區域和國際責任。

 

多邊主義是中國崛起的有效途徑，但中國對自己的多邊主義實踐的優勢和劣勢，必須有足夠清醒的認識。中國實行多邊主義已經有年，從以往的實踐中，已經可以總結出一些經驗教訓來。

 

總體上說，中國所從事的多邊主義實踐，無論是被動的還是主動的，到現在為止，具有一些特點。第一，中國的多邊主義既沒有挑戰現存秩序，但也沒有確立起為其他國家普遍接受的區域秩序。第二，中國所確立的多邊組織，不能說沒有用處，但其有效性並不令人滿意。第三，對相關國家來說，中國所確立的多邊組織發生了一些作用，但對自己的國家的發展也並非那麼相關。

 

 

為什麼會出現這些特徵？可以從以往的實踐中得到哪些經驗教訓呢？至少可以如下幾個方面來看。

 

首先是缺少有效的話語權。正如內部改革實踐，中國的外部開放也少有話語權，就是說，中國總是解釋不了自己的實踐。很多方面的外交，尤其是比較重要的外交實踐，高層領導一定調子，就不能出現其他的話語了。這是中國制度的制約所致。最顯著的例子就是中國正在推行的絲綢之路。國家主席習近平訪問中亞國家和印尼時，就絲綢之路講了幾個重點。這非常重要。但隨後中國幾乎所有的智庫，都在論證這些要點的重要性，好像除了這些要點，絲綢之路就沒有其他的了。這種論證式的政策研究，很難確立起中國自身的話語權，機械地解釋和解讀，並不是有效的政策研究。實際上，這種解釋和解讀既不能豐富絲綢之路的內核和內容，更會使得其庸俗化。

 

其次，以運動的方式來推進外交。如同內政領域，中國的各級政府官僚，也總是喜歡用運動的方式來推進外交事業。最典型的例子就是孔子學院。孔子學院儘管是雙邊關係，但其背後的邏輯是一樣的。從2004年11月全球第一所孔子學院在韓國成立，到2014年11月的10年時間裏，中國已經在全球126個國家建立了475所孔子學院和851個孔子課程。這一發展不可說不迅速。但運動式的推進很難一個一個地加以鞏固，必然會導致「回潮」。近年來，孔子學院就面臨比較難堪的局面，因為一些西方大學開始不再續約辦理孔子學院或者孔子課程。在很大程度上，現在正在推進的絲綢之路的情況也差不多，推進的方式給人的感覺也是運動式的。

 

運動式的推進方式就是經常在不了解他國的情況下，急於求成，採用一些讓他國感覺到壓力的方式來接受中國。這裏，在中國的主觀願望和他國對中國的認知之間，存在着巨大的鴻溝。中國認為，這些項目都是有利於他國的，至少是有利於雙方之間交往的，因此是良好的願望。不過，他國並不經常這樣看，他們總是經常從外交、政治、經濟、國防安全等方面，綜合地評價中國的項目，有時候並不認為中國的項目，是有利於他們的國家利益的。

 

再次，中國推行（多邊）外交的政策知識儲備遠遠不足，往往對運動式的推廣方式推波助瀾，最終造成好心辦壞事的結局。以正在進行的亞洲基礎設施投資銀行來說，有關國家可以分為三個群體。第一個群體是既得利益者，也就是現在主導亞洲事務的國家，包括美國和日本等。可以理解，既得利益不喜歡、反對甚至抵制新的利益的出現。亞投行被視為對日本和美國所主導的亞銀構成了競爭甚至挑戰，來自這些國家的反對和抵制也就不難理解了。

 

第二個群體可以說是現實主義派，或者機會主義派，他們對中國主導的亞投行抱有懷疑態度，既不想放棄這個對他們有利的機會，但又對之抱有很大的不確定性。這個群體裏，也包括那些深受美國影響的國家，例如韓國。韓國在經濟方面和中國的整合性已經達到了非常高的程度，但戰略上高度依賴美國，美國仍然能夠輕易影響韓國的決策。第三個群體便是亞投行的支持者，大多數都是發展中甚至是落後國家，他們迫切希望通過絲綢之路建設來發展本身的經濟。對這些國家應當實行不同的政策。

 

但因為對不同國家情況了解不夠深入，不能有效地分析和判斷它們可能的反應，中國方面往往使用「一刀切」的方式，不分情況，全面推廣。不難理解，這個過程中必然會遇到強大的阻力。

 

 

更嚴重的是，決策者和政策研究者對有關國家內部的政治力量分布沒有足夠的認識，往往造成重要的決策失誤。經常的情況是，有很多國家儘管還不是民主，政權仍然具有權威主義性質，但反對力量以不同方式存在着。這些國家內部的不同政治力量，對周邊的大國又抱有不同甚至截然相反的態度和政策，例如一些親華，一些反華。同時，正如中國，其他大國也在努力影響着這些國家。因為沒有足夠的政策知識儲備，中國方面在沒有考慮到反對力量的情況下，往往和現存的、親華的政治力量達成諸多協議（包括投資貿易和基礎設施建設等）。一旦現任領導被選下去或者因為其他情況下台時，中國就沒有任何機制來保障自己的權益。幾年前，中國在緬甸的項目就遇到這種情況，近來在斯里蘭卡也面臨類似的不確定性。

 

因為中國的多邊主義外交實踐仍然處於早期階段，交些學費也屬正常。不過，中國可以少交學費，因為中國的外交行為仍然有巨大的改進空間，通過努力可以最大程度地避免上述這些情況 ​​。

 

首先是要重視話語權的建設。在主權國家時代，各國都具有強烈的主權意識，缺乏有效的話語權，無論是雙邊外交還是多邊外交，中國「走出去」就會困難重重。作為軟力量的話語權，至少可以讓他國相信，中國的做法是符合雙方利益的。要建設有效的話語權，就須要改變具有濃厚說教色彩的話語，多從具有普世價值​​的工具箱中尋找話語。當然，這裏所說的普世價值​​並非是西方的價值，也包括中國本身所具有的普世價值，例如開放、和諧、包容、平等。

 

其次，在「走出去」戰略的操作層面，中國必須提高操作者的專業主義精神，多採用符合現存國際標準的方式，例如利用市場機制、基於法律之上的信任、透明的治理結構等，拋棄國內經常使用的人際關係、黑箱作業等政治方法。

 

 

同樣重要的是中國內部各角色的整合和協調。中國對外方面很多問題，都是內部的各個角色互相惡性競爭的結果，而不是中國和其他國家競爭的結果。早些年和澳洲鐵礦石公司的關係是這樣，今天在海外各個工程的招標也是這樣。中國現在很多技術並不比其他國家的差多少，但內部的惡性競爭導致了自我過度低價化。當價格低到超越經濟理性時，儘管沒有了外國公司的競爭，但造就了當地社會的政治問題。人們有充分的理由來質疑，為什麼中國的公司出這麼低的價格？他們要不懷疑中國的戰略意圖，要不懷疑中國和當地政府存在着具有腐敗性質的交易。這反而使得中國蒙受重大損失。

 

再次，中國也可能必須避免對多邊主義的過度迷信。多邊主義不失為一種有效的外交話語和政策途徑，但多邊主義並不意味着對多邊之內的所有國家等量齊觀，而是須要對多邊框架內的不同國家，實行不同的具體政策。在很多方面，要取得一種關係的突破，就須要從雙邊入手，推進多邊之內的雙邊關係，不失為更有效的外交方法。

 

現實地說，任何大國的崛起是不容易的。較之從前的英國和美國，中國的崛起更為艱難。如果中國能夠善於隨時總結崛起過程中的經驗教訓，不僅可以減少崛起的成本，克服不必要的阻力，更有利於中國成為負責任的大國。

 

原文刊於《聯合早報》，獲作者授權發表。