從政府角色說到大變動

依靠政策改變來主導社會經濟發展,不可以由上而下,由政府領導強勢推行嗎?但以目前所見,特區政府既未有足夠民意支持,同時也未有足夠的政治能量。

想像一下,將來香港投入大灣區的發展時,我們的政府需要扮演一個什麼角色?以怎樣的方式來演這個角色?

我之所以提出這些問題,是因為香港政府和香港人都不習慣於處理政府行為。這並不是說過去政府在香港的社會經濟發展沒有角色,以至對如何處理政府行為感到陌生──將「積極不干預」理解為「政府沒有介入社會經濟事務」肯定並不準確──而是在香港,政府的角色又的確跟內地很不一樣。在香港政府全情投入(如果真的如此)大灣區發展之前,實在有需要認真思考「政府角色」這個題目。而政府角色是一個大題目,包括不同方面。限於篇幅,在此暫時只集中一點:如何啓動大變動?

長期以來,推動香港經濟發展的主角是企業;而是否有利可圖,乃決定投資的主要因素。政府的角色主要在於:(1)基礎建設、(2)制度建設(訂定規則、建立秩序),及(3)打造一個有利於營商的環境。它不善於直接干預、挑選「贏家」,也不傾向於以計劃來帶動發展。事實上,在過去的經驗裏,企業家只要看見機會,也就懶得等待政府有無政策,也會採取行動。很多時候,有沒有政策基本上不會影響他們的決定。在香港的市場環境裏,經濟行為的出現並不是由政策來啓動。

政策主導往往立竿見影

內地的情况則不一樣,當地的單位、企業都需要政策。政策將「可能做的」轉變為「可以做的」,在某些情况下(例如當整體環境和氣氛均屬寬鬆的時候),這個轉變未必是十分重要;但在另一些環境裏,則事關重大──本來已經存在的,有可能突然變為「不可以」或「不應該」。不過反過來說,好些早就應該發展起來的活動,卻可能因為受到政策長期抑壓而無法成長;現在政策一變,立即遍地開花。政策有時候是實在的,發展空間打開,配合的資源迅速到位;政策也可以是虛的:虛的政策也可以產生作用,因為政策題目一出,各方利益便有發揮的空間和可能,千帆並舉,把周邊可以鑽探的,順帶都搞活起來。

有趣的是,一個在政策主導的環境裏,搞政策可以把事情搞活起來,而且往往是立竿見影。你說是活力也好,機會主義也好,政策調整能釋放能量。當然,凡事總有兩面,既然政策調整可以釋放能量,那不就同樣等於說,未有調動之前,可以卡得很死。政策主導的環境的特點,是政策的貫徹與持續性沒有保證,甚至會出現鐘擺式轉型;但一到新政出台,各種力量會乘勢而起,充分利用打開的空間。

但在香港的環境裏,情况則頗為不同。我們甚至可以這樣說:以往香港特別強調循序漸進,就是不想出現政策轉變的支配作用,因為意識形態、理念、口號而左搖右擺。政策的貫徹與持續性的好處是有利於建立秩序,讓人覺得有規矩可依。曾幾何時,香港是一個各自打算的社會,政府政策只是一個框架,其餘就由民眾自行在市場、社會網絡、公開任由各人競爭爭取資源的渠道內各自想辦法。只要環境穩定、規則清楚,餘下來的,自有本事各顯神通。所以,政策只是框框,不是核心。動力的來源是市場、企業、各行各業的參與者。

問題是現在香港需要面對一個新的宏觀環境,市場似乎並未能激發新的動力,以應付新的挑戰。與此同時,在國家、區域層次上的協作,亦不可能完全下放到企業手裏。政府的角色成為了大家關注的焦點,但要跨出一步,卻又較想像的困難。這裏的問題不單純是政府有官僚主義的陋習的問題,也不能簡單地以為形式主義就是最大障礙。

循序漸進亦有負面一面

一個大家很需要了解的問題是,過去奉之為「神聖不可侵犯」的原則──循序漸進──其實亦有它負面的一面。過去追求貫徹與穩定,訂下了很多細則,每一條跟另一條相互重疊扣連,令每次要啓動較大的轉變,結果都被拖住、卡住,而難有突破。就算在立法程序上沒有什麼阻力,也不是「話變就變」。我們的制度環境的設計,本來就不是追求一個依靠政策改變來主導社會經濟發展的一套。細密的規條加上層層疊疊的程序,令全面轉型轉向的轉變難以實現。

那不可以由上而下,由政府領導強勢推行嗎?但以目前所見,特區政府既未有足夠民意支持,同時也未有足夠的政治能量。同時,要由上而下,需要有能感動民眾的願景。暫時所見,也未見得有足夠的說服力。如何啓動大變動?恐怕仍要等待一段時間。

原刊於《明報》,獲作者授權發表。

呂大樂