粵港澳大灣區由廣東境內的9個城市和香港、澳門兩個城市組成。這不僅僅是中國的巨大城市群，也是世界範圍內的巨大城市群，這11個城市的國民生產總值相當於世界上第十大經濟體。
為什麼中國高層要提粵港澳大灣區？這裏至少有幾個層面的意義。第一，大灣區建設就是要實現灣區本身的可持續發展。第二，實現國家的進一步整合。第三，把灣區建設成具有國際競爭力的國際化經濟貿易、科技創新平台。
首先，如何實現大灣區內部的可持續發展？今天，廣東全省、香港和澳門都面臨經濟發展和轉型問題。廣東珠三角已進行」騰籠換鳥」多年，儘管初見成效，但仍然面對巨大的內外部壓力。中國其他城市群（主要是長江三角洲城市群和京津冀城市群）和世界其他國家都在加緊轉型，並且在很多方面都比廣東快速。
除了深圳，中國很多城市的創新能力已經或者正在超越廣東的其他城市。香港和澳門產業單一，面臨就業、住房等方面的巨大壓力。儘管兩地領導層決心大，多年努力轉型，但都沒有取得令人滿意的成就。再者，儘管港澳兩地都有自身的很多優勢，但兩地市場極其有限，優勢不能充分發揮出來。通過進一步整合，可以促成11個城市之間的優勢互補，各方面資源的有效配置。
大灣區的發展也要帶動整個國家的發展。自改革開放以來，廣東「先行一步」，一直在引領中國的發展，做出了巨量的貢獻。廣東的高速發展很顯然也離不開香港和澳門的貢獻。中國下一步的發展任務艱巨，不僅要逃避「中等收入陷阱」，實現「全面小康社會」，還要把國家提升到發達經濟體水平。
從世界經濟史來看，光是逃避「中等收入陷阱」就不容易。在這個過程中，大灣區如果缺少動力，整個國家的壓力就會變得更大。對大灣區來說，不僅自己要達到高收入水平，也要對周邊地區乃至整個國家起到輻射作用，也就是繼續做經濟發展的引擎。
就國家的整合和統一而言，大灣區建設也具有重要意義。近年來，香港少數人開始搞「認同」政治，甚至港獨運動。澳門儘管情況比較穩定，但從長期看也不能忽視，因為少數人也開始搞「認同」政治。因此，大灣區建設不僅僅是要追求可持續的經濟發展，也追求粵港澳地區的進一步整合和國家的統一，加快社會經濟的整合，通過社會經濟方法實現國家的真正統一。
「一國」和「兩制」之間並不是平衡的，因為「兩制」是「一國」之內的「兩制」，大灣區就是在充分發揮「兩制」優勢的基礎之上的「一國」建設。客觀地說，在很長一段時間裏，「一國」建設不夠，才導致香港今天的局面。
「一國」之內的世界級經濟平台
就國際性平台建設而言，大灣區有望成為國家主導的一國之內的國際經濟大平台。特朗普當選美國總統後，美國退出跨太平洋伙伴關係協定（TPP），在客觀上為中國減輕了國際壓力。不過，如何打造新的國際合作平台對中國是個考驗。中國現在已經是世界第二大經濟體，最大的貿易大國，迫切須推進經濟全球化，在實現內部可持續發展的同時，引導國際經濟的發展。這並不容易，區域全面伙伴關係協定（RCEP）在進行過程中，因為一些國家的阻力，進展並不會很順利。
而中國倡議中的亞太自由貿易區過大，各國之間連基本共識都沒有，相信也不會很容易落到實處。在國際層面上，從前西方國家領導全球化，但在今後很長一段時間裏，西方很難繼續扮演這個角色，因為主要西方國家都面臨很大的內部問題。貿易保護主義、經濟民族主義、反移民思潮的興起是西方內部問題的外部反映，他們首先必須解決這些問題，否則很難在國際上有所作為。
在解決眾多內部問題之前，西方希望在國際層面再進一步推進貿易自由化並不實際。中國通過「一帶一路」引導國際層面的發展，做「領頭羊」；不過，也要意識到，中國的主要任務仍然是國內發展。如果沒有國內的可持續發展，中國的國際角色也很難持續。從前的大國（包括現在的美國）無一不是如此。
粵港澳大灣區可望成為「一國」之內的世界級經濟平台。作為自由貿易區，大灣區已經具有諸多優勢，包括巨量的經濟總量、優質的基礎設施、互聯互通、世界級制造業基地、優質金融制度、優質服務業、教育科研等。灣區內部的一些城市創新能力已走到世界前列，例如2016年深圳所獲得的國際專利超越法國、英國；華為公司連續兩年居世界知識產權組織專利申請量第一位。
不過，各地的優勢沒有整合與利用，也就是沒有做到資源有效配置。其中原因很多，但可以從「一國兩制」構架中來理解。第一，「一國」的意識不強。一旦涉及具體利益問題，大陸、香港和澳門三地可能糾纏不清，誰也不讓利，一點小問題可以糾纏多年而無法及時解決。第二，沒有利用「兩制」優勢，各搞各的，造成重複建設和巨大的資源浪費。例如香港具有金融、教育和科研資源，澳門具有優質服務業資源，但是這些都沒有和珠三角其他地方整合起來，通盤考慮。
廣州和珠海多年來發展教育，尤其是在高等教育方面已投入大量人力物力，但發展效果並不符合預期。廣東為什麼不能充分利用香港的教育資源呢？在「一國」構架下，廣東和香港的教育資源整合完全是可以做到的，只是人們沒有這個思想意識。再者，是香港的金融制度資源。這個制度在香港已很成熟，在世界領先。這些年，廣東為了照顧香港的發展，本身沒發展金融體系，但廣東也沒充分利用香港這個金融平台，造成巨大浪費。
行政主導地位過強壓制企業作用
在大灣區內，行政分割過於嚴重，很多問題都是因為行政分割過於嚴重而造成的。不僅僅是「一國兩制」，而是「一國十一制」，也就是說，每一個城市都有自己的制度。不僅內地九個城市和香港、澳門之間缺乏有效協調，內地九個城市之間也沒有有效協調。廣東很多年前就開始做「同城化」的努力，在很多方面（主要是交通）已經互聯互通，但仍然有巨大的改進空間，尤其是在社會保障等社會政策方面，還沒有有效地互聯互通。
相對於中國其他地區，廣東創新發展的主體一直是企業和政府起輔助作用，但因行政主導地位過強，企業和市場的主體地位沒有突顯出來，企業仍然面臨行政分割所導致的巨大制約。在世界其他大灣區，企業在灣區的經濟乃至社會整合方面扮演巨大角色，但在廣東，企業的這個作用被行政所分割，起不到整合作用。
怎麼辦？因為是「一國兩制」，較之其他大灣區，粵港澳大灣區的整合有其難度。但因粵港澳大灣區存在一個強大的中央政府，行政分割所造成的困難也不是無法克服的。有幾方面路徑可以考量：
第一，優質城市建設。灣區可以對標國際一流城市建設來進行。很多年前，廣東已經提出「叫板新加坡、首爾」等城市。「叫板」不僅僅是基礎設施建設方面，更是「軟件」方面的。灣區內部很多城市的基礎設施已經跟上，甚至不亞於港澳，但管理水平遠遠沒跟上。這方面，灣區各城市通過服務業的整合快速得到提升。應當指出的是，廣東現在的服務方式和水平本來就和港澳經驗相關。
第二，城市群建設。城市群建設已經提升為國家計劃，灣區可以參考其他國家的灣區建設經驗，例如東京灣區、舊金山灣區、紐約灣區等。除了要參考這些灣區的基礎設施建設，更重要的是這些灣區如何克服行政分割的限制，讓企業和社會在灣區整合方面起主導作用。
第三，灣區範圍內的制度整合。這裏要建設的是筆者稱之為一個內部版的「歐盟」。歐盟具有很好的理念，有效推動了歐洲的經濟社會發展。現在出了問題，並不是理念不對，主要是因為缺少一個強有力的中央協調者，因為歐盟由主權國家組成，各國之間的國家利益很難協調。
粵港澳大灣區則不同，有強大的中央政府作為協調者。灣區內部現在的整合情形遠不及歐盟，例如在勞動力市場、人員流動、關卡管理、科研合作等方面，都離歐盟很遠，甚至還沒有開始。這方面，有很多灣區「共同市場」有待建設，包括共同制造業基地、共同金融市場、共同勞動力市場、共同房地產市場、共同教育市場、共同服務業市場等。如上所說，香港的金融、教育、科研優勢，為什麼廣東不能用？如果這些灣區共同市場建成了，就可以實現灣區內部資源的有效配置。
第四，世界性貿易平台建設。在這方面，灣區要深入研究成功的案例，結合灣區的現實，打造世界級自由貿易平台。歐盟的經驗、北美自由貿易區的經驗、TPP規則等都是可以借鑒的。這不是說把這些自由貿易區的規則簡單抄過來，而是研究這些經驗，把這些國際多邊主義的規則內化，變成「一國」之內大灣區自由貿易區的規則。因為這些規則具有國際性，也比較容易為國際企業所接受。
再者，在「一帶一路」的背景下，這樣做尤其有意義。「一帶一路」並非單向道，而應當是雙向道。這表明不僅中國要通過「一帶一路」走出去，國際大企業、國際技術、專業人才也要通過「一帶一路」進入中國，成為中國和世界的永恆關聯。從經濟總量等各方面來看，大灣區在「一帶一路」中的作用，不是中國其他城市群體所能比的。
第五，中央高層組織協調。鑒於「一國兩制」的複雜性和城市之間的嚴重行政分割，這11個城市之間本身或廣東省一級很難產生有效的協調機構。如果沒有有效的協調，本來很容易解決的一些具體利益問題，就會被放大到阻礙灣區的整體整合。因此，可以參照京津冀協調模式，由高層組織協調機構。沒有這樣一個頂層設計，很難達成上述幾個方面的目標。
原刊於《聯合早報》，本社獲作者授權轉載。
