民主大還是法治大？

撰文：楊志剛（香港中文大學新聞與傳播學院專業應用教授）

 

我在大學只選修過一學期政治科學，對民主的認識和很多香港人一樣，簡單而浪漫，只知道民主是美好和神聖不容侵犯的。任何對民主的質疑，都是對人類文明的詆毀；對爭取民主的妥協，就是對理想的背叛。但佔領運動教我重新思考，讓我覺醒了我對民主的無知。這是一個再啓蒙。

 

 

 

民主與法治並非兩位一體，不論在理論上或現實上，兩者都可以分道揚鑣，故此民主大還是法治大，並非純學術的虛談，而是有現實意義的重要課題。研究政治制度當然不能單只分析民主與法治這兩個範疇，起碼還應該加上第三個必須的元素：自由。

 

民主、自由、法治亦非三位一體，而是三頭馬車。一個政權可以有民主，而無自由和法治；可以無民主，而有自由和法治；亦可以三者俱有或三者均無。

 

研究政治的專家學者，對民主、自由、法治三者的關係，多有論述。簡單說：民主的主要內容，是政府的產生方法與過程，不涉其他。自由是每個人都享有自主權，在不損害他人利益的情況下，可以做自己喜歡做的事，說自己喜歡說的話，行使個人的權利。法治，是以清楚公正的法律條文規範文明社會的一切行為，政府依法執政，人民遵守法律，司法有效而獨立。

 

殖民地時代的香港，是無民主而有法治的典型。亦有國家是有民主而沒法治的，例如巴基斯坦和委內瑞拉，兩者的政府都是透過民主選舉產生，但法治不彰，在《2014年全球法治指數》得分在99個國家中分別名列96和榜末99。香港則排名第16。該排名榜由權威組織全球司法計劃制定，贊助團體包括微軟創辦人蓋茨名下的慈善基金，有一定代表性。

 

同樣地，民主與自由亦非兩位一體。行政立法兩會議員葉劉淑儀便曾經以希特拉為例子，說明一人一票的民主選舉可以選出獨裁者，使人民失去自由。當然希特拉獲選有其獨特的歷史背景，但不改變他由民選產生的事實。葉議員說了此話後被圍剿，足證即使在言論自由的社會，都不容說民主壞話。近代當然也有高舉民粹主義贏得民主選舉的獨裁者，例如去年因病辭世的委內瑞拉總統查維茲。

 

與民主不同，自由與法治兩者關係緊密，可說是孿生兄弟。沒有自由，難以建立法治；沒有法治，自由缺乏保障。保障市民自由和權利的，是法治，而非民主。

 

民主並不等同公眾信任和尊重。香港政府管治機關中，最能代表民意的、最獲民意授權、最民主、運作最公開透明的，是立法會。但立法會偏偏給人的印象是做政治秀的劇場，議員又拉布又抗議，導致議會運作失靈，談不上贏得公眾信任與尊重。

 

 

 

 

立法會議員梁國雄、黃毓民在議事廳擲蛋飛杯，使立法會的莊嚴蕩然無存，但一上到法庭，他們連叫囂也不敢，只得溫馴。天不怕地不怕的學民思潮領袖黃之鋒，在群眾衝擊政府總部時不敢站在前線，因為他「有法庭禁制令在身」，勝在坦白。參與佔領行動的抗爭者，為了爭取民主而衝擊法治，他們不怕警棍、不怕犧牲、不怕絕食，但不敢違反法庭禁制令。他們最終遵從的，是最不民主的法庭。

 

我們的司法機關事實上極不民主，不但不民主，亦是在香港三權分立的眾多管治機關中，最不理民意，並與民意壓力保持距離。我們的終審庭和最高法院有多少法官？他們是誰？是如何產生的？知道答案的香港人，恐怕不多，因為法院從來不貼近民意，法官做得好或壞從來不靠民調支持率，法官的委任，亦從來不作公眾諮詢。按照民主至上的思維，本應把這些頭帶假髮又不民主的法治代理人，進行民主化。但如果法官要考慮到選票和民意的支持，他們還能作公正嚴明的審判嗎？

 

香港金融管理局是另一個例子。香港眾多的法定管理局如醫院管理局、機場管理局等，通常都有十多名成員。但金管局只有一名成員，就是行政總裁陳德霖，並無其他成員。金管局既不民主，又不透明，而且極力與民意壓力保持距離。正正因為如此，金管局才可以有效、專業、暢順地依照金管局條例運作。

 

陳德霖的上手任志剛，被稱為「金融沙皇」。在任何民主社會被封為「沙皇」的領導層，理應難逃被民主浪潮淹沒，但任志剛盤踞「沙皇」一世寶座16年，直至退休之齡才由「沙皇」二世接任。「沙皇」之稱雖略帶獨裁的貶義，但亦藏不住其突顯的專業與權威。香港市民從來沒有批評「沙皇」不專業，不民主。而他們兩位亦無需民主，因為他們並非由選舉產生，無需顧及選票、討好民意、跟隨民意，反而可以帶領民意。他們一切按照金融管理局條例辦事，以其專業判斷為依歸。這是依法施政。

 

今天我們說年輕人買樓難，其中一個原因是我們年輕時，買樓只需付樓價一成，其餘九成是按揭。以今天400萬元上車盤來說，首期40萬元，只要節衣縮食，簡約生活，不上酒樓，不要時常換手機，未買樓之前別奢談出外旅遊，幾年下來應該可以儲夠首期。其餘九成慢慢供。但「金融沙皇」無需按照任何民主程序，一聲令下，樓按最多七成，400萬的樓要拿120萬元出來做首期。120萬元對很多年輕人來說是屬於另一個宇宙的目標，除了高薪一族，否則靠節約是達不到的，大部分年輕人唯有望樓絕望。

 

七成按揭這樣的民生大事，如果我們的金管局在做決定之前，要考慮民意，要照顧年輕人向上流動的冀盼，又要安撫年輕人因買不到樓而對前途感到絕望的苦痛，然後來一番公眾諮詢，我們的金融體制還能夠有效運作嗎？

 

相對來說，香港機場管理局為興建第三條跑道，在公眾參與和公眾諮詢方面大費周章，以緊貼民意。這些工作是理應做的，而機管局在這方面也是幹得挺出色，透過緊貼民意，確保決策過程能充分顧及公眾對環保和經濟效益的憂慮。但最終是否「去馬」的決定，是應以專家團隊經過詳盡分析的結論為依歸，還是由民意主導？今天激情的環保民意是否能夠充分顧及七、八年之後機場飽和可能對香港造成的傷害？到時，飄忽的民意會反過來責難行政機構缺乏長遠規劃的眼界。

 

正正是因為大多數人一時激情的民意，不一定是最理性的長遠選擇，故此北美和歐洲民主國家的政治架構中，有憲法條文和高效的非民主組織，包括大學、智庫、政治獨立的執法部門等，對政府的權力和大多數民意的傾向，作出指導或約制，以防止選票主導而引致的民粹主義和短視的近利民意傾向。

 

這樣才能確保自由，尤其是小數人的權益和自由。喬治布殊總統就是藉911後急劇膨脹的民族主義和右翼鷹派勢力的抬頭，挾民意而侵略伊拉克，對國際慣例的踐踏，猶甚於俄羅斯總統普京對付克里米亞。這是對民主制約失效的惡果。

 

愈是民主的機構，愈是不能有效運作，愈是不能贏得公眾支持。這現象不是香港獨有的，而是有一定的普遍性。美國學者扎卡里亞在《自由的未來》一書中對西式民主的不足，有深入的分析。他觀察到，北美和歐洲在近代歷史與其他地區國家最大的不同，不是民主程度的差異，而是憲政自由主義。這些國家把依法執政放置在管治的核心地位。

 

 

大部分由普選產生的領導人，深受民意壓力，難免要討好選民，導致施政困難。民主有利於施政能緊貼民情，但有損當權者施政的有效性。這也是美國不停輸出不受節制式民主的其中一個重要原因。如果今天的中國奉行多黨競爭式的一人一票民主，最高興的會是美國，因為這樣的中國不可能超越美國。中國以現行中國特色社會主義民主的模式，作出跨越式的進步，不斷進行制度優化，撲滅貪腐，強化法治觀念，進而實現依法執政，依憲執政，則定必能使國富民安，改善13億人民的生活。

 

這也是美國總統奧巴馬的羡慕。

 

美國11月舉行中期選舉，結果參眾兩院均落入共和黨之手，這形勢如果放諸香港，便等同於特首梁振英忽然要面對一個由反對派佔大多數的立法會。選舉結果使奧巴馬變為名副其實的跛腳鴨。奧巴馬最近評論習近平，說其權力鞏固之快，「導致人權狀況和壓制兩方面的擔心」。奧巴馬口中是擔心，心中是羡慕。天下有哪個領導人不想獲足夠權力讓其崇高的施政理念能得以落實？世上有哪個政府不希望政令運行能如臂使指？但如果只有民主而沒有自由和法治的約制，奧巴馬也可能變成另一個普京。

 

對香港來說，要舉辦任何模式的一人一票選舉，技術上都易如反掌。拉丁美洲新興民主國家也隨時可以進行，誰辦不來？但要發展和體現高度的法治精神，需要長時間的民間思想教化和制度上的堅貞配合，才能使激進如長毛都自動服膺，讓社會得以文明進步，人民的權利和自由得以保障。

 

民主大還是法治大？套用溫家寶的名言：法大於天。

 

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