封面圖片:中國地方管治與幹部制度息息相關。(Pixabay)
沒有任何理由可以忽視中國社會存在着的深刻地方治理危機。與西方比較,中國經常會出現「幹部倒、國家倒、社會倒」的局面。在西方,社會、企業組織化比較高,具有獨立和自治的性質,並且公務員系統也是獨立的,因此即使政府出現了問題,社會不會解體,能夠自治。中國直到今天,很大程度上仍然是「全能政府」,所管理的面實在太廣,並且政府的法治程度仍然比較低,一旦幹部出現問題,政府就會出現問題,社會就會出現問題。不能想像沒有政府的中國社會會是怎樣的。
從民意表達來看,民主政體不管如何虛偽,社會意見通過媒體、選舉等機制不斷表達出來,政府可以了解社會大趨勢。當然,精英層是否能夠應付或者如何應付,是另外一個問題。在中國,政府儘管具有很強大的動員能力,但往往了解不到社會真實情況,造成錯誤的判斷,導致治理危機。
在目前的體制下,如何改進地方治理局面呢?
首先,要敢於起用地方幹部,明確基層幹部的上升途徑。較之機關幹部,縣、鄉一級幹部,沒有上升管道。一個明顯的因素是地方能人與上級組織部門的關係很難建立。儘管中國共產黨有很多幹部任用條例,但大多數幹部提升靠的是朋友圈,且往往是機關幹部的朋友圈。縣市級幹部往往從機關下來,他們和上級機關是有機聯繫的,本來就同屬一個朋友圈。北大、清華畢業的幹部,比較容易形成朋友圈,很難和地方大學畢業的幹部形成朋友圈。對真正的地方幹部(大都是地方大學畢業的)來說,他們和上級之間沒有有效的溝通機制,上級也沒有了解地方幹部的機制。到今天為止,仍然沒有針對地方幹部的發現、起用、使用的機制,僅通過檔案簡歷和考察制度遠遠不夠。
其次,選拔地方幹部制度要公開透明,避免因任用制度不公而導致的腐敗和懶政。一線地方幹部離上級實在太遠。無論從理論還是實踐,他們的重要性不言而喻。但是,一線幹部尤其是那些埋頭苦幹、不搞關係的幹部,往往沒有管道被上級「伯樂相馬」般地發現。這裏牽涉幹部政策的公平性問題。那些搞關係的往往「優」於不搞關係的人。出現「懶政」不難理解,不用通過努力就被提拔,大大挫傷了實幹的幹部。地方老百姓是有判斷力的,只是在提拔地方幹部時,有關部門只看上級,不看社會。
提拔基層幹部
再次,任用幹部標準要可操作化、具體化和細節化,避免不接地氣。鄧小平時代,幹部錄用實行「四化」標準(即革命化、年輕化、知識化和專業化),那時的標準非常具有操作性,錄用了一大批實幹型幹部。之後的幹部錄用標準逐漸僵化和機械化,出現唯年齡、唯文憑、唯經驗等現象,真正實幹的人很難得到提拔,導致了庸人政治,幹部隊伍沒有士氣。近年來,習近平總書記對弊端提出了很多指導性意見,但還沒有制度化和反映在政策層面。儘管年齡、教育和經驗等綜合考量非常重要,但不能過於一刀切。在鄉鎮一級,可以實行工資待遇與級別相對分離的制度。很多鎮委書記當得很好的人才,不見得一定要當縣委書記,很多很有才幹的鄉鎮書記也不適合當縣委書記,但他們應當可以享受縣委書記的工資待遇。這樣可以激勵大量優秀的鄉鎮幹部。
第四,不同領域產生的幹部要調配適當,以免失衡。就黨政關係而言,80年代改革後,黨政分工,書記和市長之間出現分工合作趨勢,但現在兩者界限愈來愈不清晰。黨政不分工,黨委也經常抓行政業務,結果導致政治沒有人管,或者管理不力,很多地方就出現黑社會左右局面的趨勢。從上級委派到地方的機關幹部只看級別,忽視他們的工作經驗背景,結果下去之後經驗不足,不適應。黨政機關、學校、宣傳口、團機關等領域的人,如果派往地方,就要適當使用。此外,考察幹部地方經驗,應當考察他們走向社會頭幾年的(即離開學校之後)的基層工作經驗(鄉鎮),而非從機關到機關、從上級機關到地方的臨時工作經驗;要增加具有一線工作經驗幹部起用的比例。
第五,要注意從落後地區到發達地區的幹部調動所產生的負面效果。中國國家大,情況復雜,幹部在不同區域的經驗很重要;也尤其要注重提拔在落後地區工作的幹部。但經驗表明,從落後地區來到發達地區的幹部不宜直接當一把手,因為會影響地方的政治、經濟和社會管理體制的運作。從落後地區來的幹部需要花很長時間去了解地方。等他們一了解就走了(上調);如果是「平調」(也就是他們的最後一站),他們也就沒有動力工作。這種調動的幹部應先當二把手,熟悉情況後再當一把手。
第六,需要考慮如何縮短上級政府與一線幹部之間的距離,尤其是縣委書記與省委書記,甚至是總書記之間的距離。一定要建立縣一級幹部和省級與中央之間的關係。省級黨校開辦縣委書記、縣長培訓班時,省委書記要親自抓。中央黨校也要加大培訓縣委書記、縣長的力度,而且包括總書記在內的政治局常委要定期給培訓班講課。通過這種方式培養起來的政治榮譽、政治忠誠是其他方式所不能取代的。
第七,尋求新方法來制約和避免地方主義,平衡本地幹部和外地幹部。一旦外來官員搶占了本地的所有資源,必然導致本地官員(或有社會影響力的人)的反彈和反抗。但如果沒有外地官員,本地強人就會出現地方主義,例如「土豪」。外地幹部滿足了上級政府的需求,但滿足不了地方的需要。外來幹部能夠避免地方主義,但地方認同不夠,並經常被本地幹部架空。派外來幹部的目標如果是避免地方主義,可以通過其他方式解決。
逃避「脫離社會」的鐵律
可以實行黨領導下的政府內部三權分立,即行政、立法和司法。垂直領導的地方紀委已經獨立於地方;同樣,法院、檢察院也都是垂直領導。公安體系的紀檢部分也可以由上級紀委委派,以阻止地方黑勢力的形成和發展。這些舉措都能夠遏止地方主義形成。但社會經濟管理方面的幹部,必須由了解地方的幹部來擔任,他們來自本地,熟悉情況,由他們來行使權力,地方治理會比較有效。
對執政黨來說,最重要的是如何逃避「脫離社會」的鐵律。現在地方面臨精英太多的狀態,尤其是來自上層的幹部太多,外來和本地幹部競爭,經常出現緊張局面。廣東烏坎的衝突與其說是政府和人民之間的衝突,倒不如說是地方和上級精英之間的衝突。上級派來的幹部過多,政權失去重心,即權力中心往上移動,權力的基礎不再是社會而是上級。但管理社會的責任仍然在下面,所有具體的事情都要地方來做。因為中國特有的動員機制,上級政府控制了人、財、物各種資源,但沒有承擔相應的責任,地方承擔責任但缺少資源,就出現權力和責任高度不協調的現象。
如何吸納和消化地方精英(人才)對政權的衝擊,一直是中國歷史的關鍵問題。第一種辦法是控制高層精英的數量。數量過大競爭也就激烈,精英競爭過於激烈,必然對政權內部的穩定造成負面影響;同時,高層精英過多,政權重心向上移動,脫離社會需要。控制高層精英規模的傳統做法有二。其一,理論上,皇帝的長子具有繼承權。其二,只有皇帝一人的位置可以繼承,皇帝家族內部的其他人可以得到很多好處,但他們的位置不能繼承。所以中國歷史上不形成歐洲那樣的貴族,即政治家族。政治家族的缺失有利於中央集權。
第二種方法就是向社會開放,即考試制度的安排,使得所有平民子弟通過自己的努力進入政權。漢朝實行舉薦制度,造成了高層權力者的「朋友圈」,圈子裏互相推薦,結果政權自我封閉,造成危機。唐宋時期,科舉考試開始制度化,到明清高度制度化,即使是皇族,要進入政府,也必須通過考試。這使得政權具有了高度的開放性。儘管皇權不開放,但相權高度開放。中國傳統官僚體系無疑是世界上最開放的。這種做法使得平民子弟有機會進入政權,社會的向上流動性讓政權具有很大程度的「人民性」。這種做法也大大減少了地方精英對政權的壓力。
從歷史上看,因為地方人事任命不當所引起的不穩定甚至大規模的抗議(革命)事件並不少見,所以絕對不能忽視。如果問題一直積累下去,必然造成不堪設想的結果。歷史的教訓要引以為戒。
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