土地用途限制嚴導致樓價趨升

封面圖片：紐約市曼哈頓區。（Pixabay）

香港房屋價格自從1984年以來，除卻亞洲金融風暴以及1997至2003年經濟衰退時期以外，升勢為何從未間斷？

背後原因有三，兩項關乎需求方面，第三項則與供應有關。

樓價的宏觀形勢

首先，帶動需求的通脹與通縮壓力來自海外的商業周期，包括聯儲局政策及其對利率及匯率所引發的效應。

其次，中國開放政策對需求產生雙重正面效應：第一項源於本地從製造業轉型至服務業，後者促使各類本地服務價格上脹（包括住宅物業脹價）；第二項是由於跨境婚姻，令來港移民大增，加上內地買家日益富裕，對樓房需求大大增加。

最後，土地發展與樓宇建築進度緩慢，導致房屋供應增長減慢；對此現象有下列兩種分析觀點。

第一是民粹觀點，將樓價飆升怪罪於「官商地主勾結」，喜抨擊政府者往往指責政府受發展商、地主指使，為求提高樓價而刻意減少房屋供應，以此為題作出抨擊的反對派政客日增。潘慧嫻《地產霸權》（2005年初版）一書就已有類似指稱，卻未能提出充分證據。此指控難以自圓其說，因未能解釋為何會形成所謂「勾結」以及是否與樓價颷升同步發生。

第二種觀點則認為規劃與建築規管，阻延了土地發展與房屋供應；各項規管日增，且愈見繁複，政制開放，更加添了不明朗因素，令發展進度更慢。愈趨嚴厲的規管，更易受制於利益集團以及拖延決策程序等政治慣技。

美國的前車之鑑

規管代價在近期經濟文獻中一直廣受關注，被視為全球各大城市房屋供應增長緩慢的成因之一。哈佛學者 Edward Glaeser 率先提出，規劃與建築方面的延誤，實為拖慢房屋供應的最核心原因。

Glaeser 研究為何1990年代中期美國各大城市房屋供應未能應付節節上升的需求；在此之前，耶魯大學經濟學教授 Robert Shiller 曾將問題歸咎於非理性群眾心理與及過度寬鬆的借貸安排，根據其所掌握的數據，從1890年至1990年代中期，除經歷經濟大蕭條以及第二次世界大戰（圖1）時期以外，美國單一家庭居所的實質樓價持續穩定。何以樓價竟自1990年代中期開始飆升？Glaeser 對此大惑不解，要找出比 Shiller 更好的答案。

這位哈佛教授提出證據，顯示嚴格規管限制房屋供應，令樓價大幅推高，而房屋供應數量不增，這是全美樓價偏高城市的普遍現象，但在規管較寬鬆地區則沒有這種情況出現。2000年代初，他展開連串先驅研究，發現規限土地用途及建築大大阻延發展與房屋供應。在紐約市，雖然住宅建築業競爭激烈，進場門檻形同虛設，但曼哈頓樓價看來較房屋供應成本高出兩倍以上，他認為其中差距明顯歸因於土地用途限制。

波士頓的樓宇供應未能追上需求。1960年代，波士頓都會區獲發許可證的新建房屋為數172,459，至1980年代則減至141,347。縱使當地樓價於1990年代飆升，但在該10年期內，僅得84,105個新建單位獲發許可證。許可證減少之勢在多個單位的住宅樓宇中尤為顯著。1960年代，都會區內獲發許可證的單一家庭住宅樓宇比例不足五成，1990年代竟達八成以上；節省用地的地積比率大大降低。

事實上，有關波士頓土地供不應求的證據甚少，問題是當地發展商受制於林林總總的規管，包括地皮面積規管、不規則型地皮禁令、增長限制及分期發展方案、濕地管制、化糞池系統規管、土地分割條例等等。為符合規管所需付的代價估計高於地皮成本20倍。

日本的脫困經驗

相反地日本樓價近20年來未見增長，該國政府對土地用途向來採取放任政策，容許興建各類型建築物，只施行少量全國奉行的規管措施。2014年，首都東京新建房屋為數142,417（全市人口1,330萬，市內無空置土地）；相較之下，人口為3,870萬的美國加州同年發出新建房屋許可證為數83,657，而人口共5,430萬的英格蘭，同年興建房屋單位137,010個，兩者均較東京為少。

為何竟能出現如此現象？日本重視土地業權的傳統深厚，只要求遵守土地用途地帶區劃規例。事實上，日本憲法更宣稱國民「擁有或持有物業的權利不可侵奪」，私營發展商不得迫使地主賣地，地方政府亦無權終止地主對擁有土地的使用權，是以地主在名下土地建築不受任何限制。不過，這亦不足以完全解釋日本的情況。

日本市區規劃制度本以西方國家模式為藍本，類似美國式制度；以往日本城市亦劃分為各種商業、工業、住宅區。

1986至1991年間，日本樓價經歷重大盛衰周期緊縮。事後該國不少經濟學家紛紛認為土地規劃以及用途區劃導致土地供應減少，乃罪魁禍首，政府遂聽從專家意見，一改原有制度，放寬規管並加快簽發許可證，期望經濟亦能從泡沫中復蘇。

因此，東京的商業區對建築物種類不設限制，東京灣一帶原屬工業區的範圍漸多多層住宅大厦出現。由於走廊及公眾地方不列入計算之內，在原有分區內新建住宅大廈，其高度限制因而大為放寬；目前一項正進行公開討論的建議，更容許業主若拆卸按昔日地震標準興建的樓宇，於重建時可擴大原有樓宇面積。

若非實行上述改革措施，東京的樓宇建築亦一如波士頓、紐約、倫敦或三藩市，至今仍備受規管。日本因而能在2008年之前，完全不受困擾西方經濟體的盛衰緊縮所影響。

樓泡的經濟代價

此外，Glaeser 的研究結果反映，1996至2006年的美國樓市興盛期間，利率佔樓價升幅比例低於五份之一，故此信貸寬鬆不足以構成美國樓價颷升的主因，亦無足夠證據顯示，樓價升跌乃受按揭審批率或首期要求影響。

發展及房屋供應規管僵化現象，實為形成樓市泡沫之最大因素。樓價上升並非經濟增長與固定土地供應的必然後果；事實上樓價高企與持續飆升，乃是限制土地發展及興建房屋的政策取向所致。

讓房屋供應切合需求升勢實在是社會公正平等的先決條件。樓價升勢過盛，往往激發種種嚴重扭曲效應，包括世代矛盾、富者愈富，以及阻撓社會大眾遷往有較多理想就業機會的市區。

芝加哥大學謝長泰教授與加州大學柏克萊分校 Enrico Moretti 教授曾發表廣為引述的研究，其中顯示紐約、三藩市、聖荷西等城市，高樓價有礙勞動力移向高生產力地區，以致喪失經濟增長機遇。據兩位教授估計，2009年，美國經濟因樓價過高，在工資與生產力方面蒙受損失，總值高達19,500億美元（佔該國 GDP 的13.5%），相當於美國一般就業者每人每年增薪8,775美元。

重建的攻關重點

至於香港，改建及重建工廠大廈以供其他用途進展緩慢，亦屬本地樓價趨升的成因之一。工廈單位未經許可而改為「劏房」，反映規管嚴重失誤，失誤並非在於未能禁止改建，而在於未能促進改建，緩慢與不明朗的改建進度，均為嚴格規管制度的問題癥結。

出於環保考慮而堅決反對政府批准較高地積比率的市區發展項目，以及抱着各家自掃門前雪心態，反對在自家鄰近地區興建公共屋邨，同樣有礙於改建及重建進度。現時相關安排可謂透明與不透明參半，造成有關程序難有定案，改建及重建計劃因而陷於癱瘓。

現時香港大部分未發展土地位於新界，根據集體政府租契而列作農地。在廣為人知的「永法案」（Attorney General v Melbado Investment Ltd. [1983] HKLR 327）中，上訴法庭在其判決中指所謂農地僅屬說明，有關土地並非只限作農業用途；在獲得當局許可而不涉建築用途的情況下，有關農地亦可作其他用途。

1991年以後，農地重建一直按規劃管制而列作綜合發展區，但農地發展須經鄉郊地主（原居民後裔）、地產發展商，以及鄉郊寮屋居民（居於有關農地，部分居民務農）三方面商議，方能成事。由於有政府官員參與其事，商議程序往往經年；其中土地又多屬小型分散地段，是以商議過程更形複雜。不同持份者所關心的利益各異，實難單以談判方式達成共識。

新界土地發展涉及錯綜複雜的各方利益，無疑為「現狀專制」（tyranny of the status quo）創造有利條件。改變農地用途既日益有利可圖，處理現狀倍添棘手。農地用作存放貨櫃，是把農地改作商業用途的第一步；後來，鄉郊土地更逐漸改作私家車及貨車停泊處、產品回收場以及貨倉等用途。

值得注意的是， 1980年代後期，本港貨櫃吞吐量大增，住宅樓價與建造成本差距亦逐漸擴大（圖2），這是土地重建規管代價日增的有力證據。踏入1980年代，香港的貨櫃吞吐量持續增長，至1988年左右高速攀升，於2008年見頂，與此同時，世界貿易增長正開始放緩。