如何破解新界發展的僵局

封面圖片：粉嶺馬屎埔土地問題曾引發極大爭議，圖為懸掛於該處反對地產商的橫額。（亞新社）

候任立法會議員朱凱迪尚未履新，已就新界土地買賣貪污問題下戰書，誓言與「官商鄉黑勾結」周旋到底，特別在鄉郊寮屋問題上，務求提高土地交易透明度及民主參與程度，以推動社會正義，進而建立和諧鄉郊生活。

一位鄉事領袖反駁有關言論，指稱並非「勾結」，而是「合作」。

問題的政策根源

最近朱凱迪更以個人及家人生命受到刑事恐嚇而報警求助，這對本地法治以至基本管治構成嚴重威脅；看來他的行動曾對部分鄉事派利益造成諸多不便。傳媒亦曾報導不少奸狡地主及其爪牙千方百計搾取地利，說到底，新界的鄉郊地主雖在政治極有勢力，但卻缺乏城中盟友。

不少環保及保育分子認為這些地主任由綠色農地荒廢，淪為貨櫃存放場，大感氣憤，認為棕地不但有礙觀瞻，更危及健康、安全、交通。政府推行小型屋宇（丁屋）政策令土地供應進一步減少，新界地主也有推高本地樓價之嫌，最近出售丁屋（或其發展權）的違法之舉，更深化了其負面形象。

縱使每年處理的丁屋個案數目不大，只有大約1,000宗，但擁有建屋丁權的男性原居民為數頗多，鄉議局於2003年的估計數目達24萬，之後未見發表更新數字。

敢於對抗新界地主利益集團者，在社會上不難贏得掌聲與支持，這亦正是在新一屆立法會選舉中榮膺票王的朱凱迪大受歡迎之處，其票源一方面以鄉郊寮屋居民為主，這類居民的家園與生計都受新界土地發展所影響，另一方面則來自部分不滿鄉事派領袖專橫作風的新界小地主。

發展的經濟本質

歸根究柢，要針對各方長遠利益而制訂出可行解決方案，必先清楚了解新界土地發展在經濟上的廬山真貌，皆因香港的建屋用地嚴重短缺，而新界區大部分土地又屬農地。

1899年，英國租借新界之初，遭原居民頑強抵抗，爆發「六日戰爭」，500多名原居民遇害（當時新界約有十萬人口）。

由於新界人口較多，未能如調遷港島居民般處理，為免日後再起動亂，英國政府決定採用懷柔手法，就土地使用、土地繼承權、婚姻法等問題為新界原居民作出安排，製訂「集體政府租契」（前稱「集體官契」），讓能夠提出證明的原居民取得土地業權。契約形式劃一，內容直截了當，其中兩大關鍵條文如下：

一、土地承批人不得容許或自行將批租為農地或園圃之土地改作建築用途，只可用作農地或園圃。

二、土地承批人不得在有關土地上架設或建造任何形式之建築或結構。

隨着市區土地逐漸不敷應用，加上把農地用途改變之需日形殷切，土地使用的明確規格不免在一定程度上惹起爭議。

首次爭議於1970年代出現，當時的政府政策涵蓋興建衛星城市及公共屋邨，推行過程極為棘手，須同時解決兩大難題：（一）就改變土地用途釐定適當補價；（二）在拒絕拆遷戶反對下，收集分散各處的小型用地。

政府成為收購農地的一大買家，進行議價時殊非容易，買賣雙方往往陷於零和遊戲的僵局；政府在釐定改變土地用途補價方面，亦難以為日後的交易立下可行先例。面對兩難的情況，政府既須就如何釐定補價設立有效機制，同時依賴中間人收集零散用地。

「甲種及乙種換地權益書」足以訂立市場主導的機制，讓政府從中可通過中間人及市場力量理順改變土地用途及土地買賣。再者，小型屋宇政策提供一定形式的補償，符合所涉用地為農地而居民亦屬農民的概念。

第二次爭議在中國對外開放之後出現，當時對用以存放貨櫃的土地需求極殷。1980年代，政府欲根據「集體政府租契」，限制某些地段之農地用途，但卻於數宗相關訴訟中落敗。

上訴法庭當時在裁決中指出：「政府租契附表中所列的土地用途，僅具說明性質；附表的作用在於紀錄租契的相關土地。若附表原意適用於說明範圍以外，則毋須在契約內文列出有關無牌樓宇的限制。契約條文解釋儼如規定土地承批人死守一個爛廁所75年，實屬無稽。」

拖延的癥結所在

上述裁決影響所及，於「集體政府租契」中土地用途被描述為農地者，均可作不涉及建築物的任何用途，換言之農地用途已不受政府控制；政府只能於1991年通過新界鄉郊地區法定規劃法例，以規劃方式控制。

上述法庭判決，實際上也包含傳統普通法所獨有的一大元素，亦即諾貝爾經濟學獎得主 Ronald Coase 教授首創的概念：制度（尤其是法制）所採取的規則，自會得到看重貨物或服務者的接納奉行。

這無疑正是市場慣常發揮的作用，也是普通法的一大特點。雖然「集體政府租契」看似有礙於農地改作商業用途，但上訴法庭既貫徹法制的整體性，又能作出放寬土地用途的判決。如此廣闊眼界與闡釋彈性，正好是普通法的一大明顯特質。

此外，上述判決亦產生骨牌效應：農地若轉為商業用途，如何根據「集體政府租契」改變其用途釐定應課補價，應有一定準則。農地可作商業用途，地主想必不甘以農地價格出售，於是政府與地主之間的議價立場分岐更大，若政府不肯改變立場，則比起1970年代首次改變土地用途的情況，雙方更難望達成買賣協議，因農地早有作為貨柜箱停泊場用途的後盾。

前事不忘，後事之師。要解決這個問題，必須引入市場機制，以釐定價格並讓中間人收集用地，目的在於協助各方取得一致同意的解決問題的市場方案，這亦大概是某些持份者所謂的「合作」。市場方案的精髓在於尊重私有產權，亦即資本主義經濟制度的核心所在。

市場機制可尋，但在目前高度政治化的環境中，能否把握採納有關機制實在成疑，以至改變土地用途與推動發展，尤如寄望奇蹟出現。在缺乏市場機制的前提下，改變土地用途的議價成本變得極高，是以遷延不決成為常態，樓價更難望回落，長遠而言，經濟增長亦受拖累。

新界發展步伐所以如斯緩慢，皆因自1980年代起，改變新界農地用途進展緩慢。發展進度經常陷於僵局，間接證明無論稱之為「合作」甚或「勾結」，均未足以發揮作用，以致住宅樓價與建築價格差別持續擴大（見圖）。兩者差距擴闊之勢始於1980年代末，當時新界農地的商業價值浮現；自此以後，即使歷經盛衰周期，兩者相差額外70% 的幅度維持不變。

資源來源：CEIC，Rider Levett Bucknall & 建築署（作者提供）

解困的另類方案

除此之外，有何另類方案？

補償徵收方案

朱凱迪倡議的方案是由所有持份者通過民主參與方式作出集體決策。這個方案有兩點值得商榷：

首先，若以為可立即推行此一方案而無需全面實行政制改革，實在愚不可及。集體決策能否成事，要視乎遠超新界農地議題以外的種種考慮因素。縱然適度開放政制以提高參與程度極為可取，但何時才可實現目前仍屬未知之數。無論通過政策謀略實現政改的誘因有多大，亦不應利用新界發展去強迫政制改革。為追求政治理想而犠牲社經發展目標，實為激進、極端與狂熱者所擁戴的缺失嚴重的歷史主義思維。

其次，即使果真有奇蹟出現，香港竟能全面實施政改，政府能以地主不願接受的補償水平，以補償徵收方式強制收購農地，這又是否理想方案？

此舉正是當年新加坡人民行動黨當選之後，李光耀所採取的政治方案，毫無疑問，這種苛政將會徹底破壞香港一貫的土地產權私有制，一改香港固有的經濟制度，與《基本法》第五條的原則背道而馳。

另一方案為按年對改變用途的新界農地徵收地租，而非先行協商議定改變土地用途作一次性補價。原則上，所有農地均可按未來需求改作住宅或工商用途，而僅受制於相關規劃管制。

地租方案

將來，於改變用途農地上興建物業的業主，須向政府繳納相當於物業市值某百分比的年費，年費為物業市值的預訂恆常百分比（各類不同用途如住宅、商業、工業樓宇有不同的預訂百分比，參考市場及過往資料以作釐定）。如此一來，地主與政府均可免逐次為釐定補價而進行昂貴又費時的議價程序，有關安排亦會完全透明。

發展商收地之時，對未來應課地租具備充分掌握，是以土地市價完全取決於市場競爭。土地收集仍須仗賴中間人，但未來地租數額則清晰可知，議價成本因而大大減低。

地租方案的優點，在於將改變土地用途應課補價以及土地售價完全透明化，民主參與的作用，在於發展規劃的諮詢過程。若補價及售價未有定案，發展計劃自然無法實行，即使之前經過廣泛諮詢的計劃，由於未獲採用，仍須作進一步修訂。只要補價與地價的透明度及可預計度得以提升，則落實發展計劃的機會亦隨之大增，並有望提升民主參與在規劃諮詢過程中的意義。