「空轉政府」是今天民主社會的普遍現象。在多黨政治下，各政黨在選舉時，拼命向選民承諾，可一旦當政卻什麼都做不了；執政黨和反對黨之間互相否決，民主政治成為互相否決政治。西方各國現在所面臨的問題就是政府空轉。那裡的人們知道國家的困局出在哪裡，也知道如何能夠解決困局，但問題在於產生不了一個有效政府。在亞洲，泰國民主演變成城市居民和農民的持續街頭鬥爭，連一個政府都產生不了；台灣的民主也造成政府多年的空轉，政治泛濫，經濟社會沉淪。不僅如此，亞洲的一些民主（化）社會，社會的過度政治化尤其是街頭政治，對本來運作良好的法治，產生非常負面的影響。
中國儘管一直被視為是權威主義政府，政府是行動導向的，並且具有非常高的效率，但近來也出現了政府空轉現像。如何解決政府的空轉和官員的不作為，已經成為中國執政黨面臨的最大挑戰。中共四中全會提出了以法治為中心的制度建設。這裡的「法治」是廣義上的，要適用到政黨、政府、軍隊、社會等各個領域。執政者同時面臨兩大相關的任務，即法治建設和用法治治理政府的不作為。
經驗表明，法治政府有助於解決空轉政府和官員不作為的問題。有關部門已經提出要以法來治理官員的不作為現象。但法治和有作為政府之間並不能劃等號。在民主國家，很多政府的確是法治政府，但空轉政府大行其道。在中國，如果要在法治基礎上建立有作為政府，仍然面臨很多挑戰。
首先要解決政治和法律邊界的問題。任何國家都存在這個問題。在中國，這個主要表現為黨和法之間的關係問題，也就是黨大還是法大的問題。廣義上說，這也是一個政治與行政、政黨和國家的問題。不解決這個問題，法治政府就會變得困難，政府效率更是談不上。
四中全會決議並沒有迴避這個問題，並要解決兩個似乎是矛盾的問題，一方面是法律與政治的關係問題，另一方面是法律的去政治化的問題。就政治化來說，人們無須迴避政治與法律的緊密關係。在任何國家，法律並不是從天上掉下來的，而是人制定的。誠如馬克思所言，任何法律都是統治階級意志的體現。在任何國家，執政黨（也就是統治階級）通過自己控制的議會（國會），把自己的意志轉化為法律。執政黨可以根據時代的變化進行廢法、修法和立法。中國共產黨是執政黨，法律很自然體現其意志，表述為共產黨領導人民制定法律。
法律設定政治邊界
一旦法律到位，包括立法者（即執政黨）在內的所有人和組織都必須遵守法律。這就設定了政治的邊界：法律一旦成立，司法就應當獨立，有專業的司法人員執法，實現人人在法律面前平等。四中全會的決定，重申了執政黨及其政府要「依憲治國」，強調「依憲治國」是法治的前提。這回答了這幾年來共產黨要不要「憲政」爭論。儘管中國的法治和西方的不同，但中國本身是需要「憲政」的。
在這些問題清楚之後，執政黨仍然需要解決如何體現人民的意志這個重大問題。執政黨的執政基礎是人民，它本身不應當有獨立的意志。在西方，執政黨的這個「人民意志」是通過「選票」體現出來的。中國不走西方的道路，就需要找到替代路徑，例如開放、群眾路線、協商等。這方面仍然需要探索。如果執政黨不能夠充分代表人民的意志，體現執政黨意志的法律也會遇到合法性的問題。
其次，法治政府需要解決法律的過於理想化問題。在包括中國在內的很多發展中國家，法律的毛病就是過於理想。這些國家往往沒有法治傳統，法治建設往往參照發達國家的經驗。所以，經常出現的一種現象就是，他們往往把好的、理想的法律條文加在一起，變成了自己的法律。結果，法律很漂亮，但很難在現實中實行。對西方發達的民主國家來說，法律的發展過程是一個實事求是的漸進過程。例如，早期的精英民主，選舉和被選舉權是有很多財產權的限制，然後再逐步擴大到大眾民主。這要求立法者在立法時根據國情。法律當然要體現價值體系，但更重要的是要解決社會所面臨的問題。過於強調價值、過於理想，反而會導致法律和實踐的脫節，影響法律的有效性。過於理想也是中國很多法律的特徵。現在的很多立法往往脫離現實，不合符中國的實際情況。這樣，法律的相關方（政府官員、企業和社會等）很難根據法律行事，經常出現「有法不依」的情況。在一些情況下，「有法不依」往往是「有法」「不能依」造成的。法律大過於理想，很難依法。
第三，法律和制度的細節問題。細節決定一切。中國不是沒有法律和制度，而是缺乏法律和制度的細節。從前講階級鬥爭的年代，人們批評西方的法律細節過多，不是為人民服務的。但是如果沒有細節，法律如何能夠為人民服務？沒有細節，就表明法律和制度可以隨意解讀，只是為權勢服務，因為解讀者往往是有權有勢者。再者，沒有細節，政府官員根據什麼作為？如何作為？
在充實法律和制度細節方面，中國至少面臨兩大挑戰。首先是要把「黨八股」和法律、制度區分開來。到今天，中國的法律和制度更像一般的黨的政策，而非嚴格意義上的法律和制度。例如中國的公務員或者大學的行為準則，往往只是幾條抽象的條文而已，如「愛黨、愛國和愛人民」，除類似的「意識形態式」的表述之外，沒有任何細化的關於人的行為準則的東西。在發達國家，行為準則對人各方面的行為有非常細緻的規定。有了這種細緻的規定，人們才可以遵守。
其次是假、大、空現像。從中央到地方，各級政府官員都講宏觀的東西。中央政府講宏觀有其道理，但是到了地方甚至縣市一級，官員仍然講宏觀。從中央到地方立法，幾乎換幾個字就可以了，沒有什麼變化。實際上，到了地方，大家面臨的都是具體問題，根本不需要宏觀的東西。愈宏觀，法治和制度就愈沒有用，導致空轉政府和官員不作為現象。
法律和制度缺少細節，已經導致了一系列的嚴重問題，並且非常普遍。例如在反腐敗運動過程中，一旦企業老總出了問題，就往往把整個企業封掉，銀行賬戶凍結，經常導致企業癱瘓，影響到無數無辜的員工，甚至總體經濟狀況。這裡就是沒有細節的緣故，因為法律和制度沒有把企業和企業老總分離開來，沒有規定企業老總和企業之間的關系，結果一方出事，另一方必然遭殃。
再如，沒有細節，各級政府的決策總是在「大概」的情況下完成的。近代國家的主要特徵，就是用數據來治理社會，政府必須充分掌握有關人口、土地、就業、資源和發展等等所有信息。但中國的很多政府連這些最基本的信息都沒有。一切決策都是估算。在一定程度上，中國還不是一個現代國家。
法律講究細節
沒有法律和制度的細節對吏治的影響更大。這次大力反腐敗，結果讓很多人驚訝，因為無論是腐敗的高度（官員的層級）、廣度（範圍）和量度（所貪污金額）都史無前例，非平常人的理性所能理解。這難道不是法律和制度沒有細節的緣故嗎？在法治社會，沒有官員，哪怕是總統或者總理，能夠接觸到那麼多的經濟資源（尤其是現金）；也沒有官員能夠如此任人唯親，因為詳細的「利益衝突」條例使得這樣做不可能。更有甚者，這些腐敗官員不是短時期內的行為，從底層升到高層，甚至成為了領導人，貪污那麼多錢、有那麼多女人，難道人們的眼睛都是瞎的嗎？顯然不是。是法律和制度造就和寬容了他們。
四中全會專門講法治。人們希望的不僅是執政黨重新重視法律了，更是希望中國的法律和制度體系有新開端。講細節必然是這個新開端的重要組成部分。
如何講細節？從四中全會的決定來看，細節涉及到方方面面。首先是政治和法律的邊界問題。執政黨領導人民立法，但法律到位，司法就要相對獨立。司法必須去政治化，因為司法是社會正義的最後一道防線。儘管沒有使用「去政治化」的概念，但充分體現了「去政治化」的精神。主要表現在三個方面或者三大領域。第一，強調專業主義的主導地位。無論是法官的錄用還是司法過程，都必須讓專業人士來主導。第二，防止司法地方主義。設立巡迴法院、跨地區法院就是為了達到這個目標。地方政府和官員隨意干預司法，是阻礙中國法治的一大障礙，也是司法腐敗的重要根源。第三，減少和切斷領導人干預司法過程，各級領導如果干預司法，就要擔負終身責任。
所有這些法治和制度細節上的變化，不僅有助於消除官員的「亂作為」（腐敗）現像，也有助於官員的有作為。法律和制度愈是細節化，官員就愈有可能改進他們的行為。
在東亞的背景中，有作為的政府極其重要。無論是經濟升級、社會改革，還是政治制度的變革，甚至是法治本身的進步，都和有作為的政府密切相關。新加坡是一個很好的例子，其既是典型的法治政府，也是一個非常有作為的政府；法治政府便是有作為政府的基礎。
在東亞法治發展過程中，細節決定了一切。所有的細節必須從精英做起。日本的明治維新一代精英、新加坡的李光耀、台灣的蔣經國等政治人物，也包括企業家、專業人才（尤其是知識分子），都是法治社會建設的主要力量。這些社會的法治，是這些精英群體造就的，不是憑空產生的。
對中國來說，人們寄希望予四中全會是法治社會的全新起點。但這個社會需要從政府的作為為起點，從精英的行為開始。大規模的反腐敗運動，和四中全會所要推動的制度建設，能否造就這樣一個法治社會，人們當拭目以待。
原文刊於《聯合早報》，獲作者授權發表。
