群眾路線在中國共產黨所主導的政治中，佔有絶對重要的地位。儘管歷屆中共領導層一直在強調，但這個概念及其所關聯的政策，多年來也一直飽受黨內外質疑。群眾路線一直被毛澤東時期頻繁發生的群眾運動聯繫起來，似乎群眾路線就是群眾運動。如果是這樣，群眾路線應當被放棄。再者，那些強調制度建設的人，更認為群眾路線與制度建設背道而馳，因此也應當放棄。
在毛澤東時代，群眾路線主要體現為群眾運動。每當一場政治運動來臨，群眾運動必然會達到頂點。毛澤東也曾經探討能否把群眾運動制度化，即1978年來一次。毛澤東時代的經驗說明，很難把群眾運動制度化，因為運動本身是破壞制度化的；並且，每一次運動都會造成巨大的社會震盪和損失。但這既不表明群眾路線可以放棄，或中共已經找到了其他更好的方式。毛澤東時代的群眾運動，主要想解決的問題是政府官員對人民的任意欺壓。這個問題依然存在，並且愈來愈嚴重。
執政黨愈來愈官僚化
改革開放以來，經濟建設替代了階級鬥爭，因為社會難以承受不間斷的群眾運動，階級鬥爭產生不了執政黨所需要的政治合法性資源。不過，在經濟建設過程中，群眾路線在共產黨的政治生活中，愈來愈邊緣化了，結果造成了執政黨愈來愈官僚化。至少體現在三個方面：
第一，組織和官員的高度等級化。共產黨無疑是世界上最具等級的政黨。等級森嚴是執政黨最大的特點。在黨內，上級對待下級如同皇帝對待奴才，下級見到上級如同奴才見到皇上，上級脫離下級，幹部脫離普通黨員。所有政治組織包括政黨，都有這種等級化的趨向。這也是德國社會學家米歇爾（Robert Michels）所探討的論題。但中國的情況更甚。中共是一個巨大的組織，需要高度組織化才能實現有效管理和運作。從橫向看，黨組織從其內核到外圍，不知道存在多少圈層。從縱向看，如同其政府，黨組織本身也分為不同的行政層次，有效地把黨的高層和基層隔離開來。
第二，政黨行政化。近代以來，任何國家政治生活最主要的特點，就是政治和行政的分野。中國的傳統政治也強調分野，王權就是政治權力，相權就是行政權力。在今天的中國，很難搞清楚執政黨是政治組織還是行政組織。這制約了群眾路線。在處理和社會群體的關係時，要不高度政治化，沒有專業精神；要不高度官僚化，不講政治。政治是要處理執政黨和社會群體的關係，行政主要是執行執政黨的政策。一旦執政黨演變成為官僚組織，它和社會群體的關係必然產生嚴重的問題。
第三，最為嚴重的結果是，執政黨與社會嚴重脫節。中共擁有8000多萬黨員，是群眾性政黨，但脫離社會的現象愈來愈嚴重。今天的中國社會如此仇官，就是執政黨和社會的脫節。群眾路線就是官員走向社會，這是一條單行道，因為群眾很難走向官員。一旦脫節，社會沒有合理合法的途徑影響官員，其訴求難以得到滿足。更為嚴重的是，一旦脫節，執政黨及其官員就會失去執政的方向感和使命感，專注於個人、家庭和小圈子的利益，必然走向腐敗。在這樣的情況下，「天怒人怨」不可避免。
西方政治也有群眾路線
新一屆中共領導層發動了聲勢浩大的群眾路線教育運動和反腐敗運動，儘管取得了成就，仍然面臨艱鉅任務，最主要的挑戰是如何避免執政黨的官僚化和去政治化。民主社會的政黨也是如此，正如米歇爾所說，「寡頭政治是政黨生活的鐵律」。但鐵律並非宿命。要生存和發展，任何政黨都必須找到抵制和克服鐵律的有效方法。對中共來說，就是群眾路線。
西方政治中也有群眾路線，表述在民主政治實踐之中。在多黨制國家，民主政治通過週期化的政治動員，來克服政黨的官僚化。每隔幾年的選舉就是一次政治化的過程。選舉是制度化（即法治化）的政治動員運動。西方其他一些政治活動形式例如協商民主，也體現了群眾路線。不過，民主在理論上和制度上的成熟，並不表明民主是最好的群眾路線。相反，西方的民主愈來愈表象化，即政黨的輪流執政和政權的和平轉移，但它愈來愈不能為老百姓提供有效的服務，因為民主愈來愈表現為政黨之間的互相否決，政府弱化，什麼事情都做不了。在亞洲，民主或者多黨制度，更是面臨着過度政治化的威脅，民主政治主導一切，政治人物互相否決，行政被弱化，政府被弱化，經濟社會出現很多問題，不能有效治理社會，甚至出現治理危機。
中國是一黨長期執政的國家。毛澤東說過要用民主的方式來解決人亡政息的問題，就是前面所說的每隔幾年來一次的群眾運動。但這已經被證明很難持續。不過，問題仍然沒有得到解決，執政黨今天仍然面臨官僚化的最大威脅。
群眾路線要成為中共生存和發展的有效方法，必須既表現為理論，也表現為制度。在中國，群眾路線仍然停留在偶爾發生的（非制度化的）政治實踐上。這也就是一些人總是把群眾路線和群眾運動等同起來，因為在沒有理論和制度的情況下，群眾路線是否存在，就取決於領導人的個人偏好。
政府擁有高度的自主性
首先必須解決理論上的問題。群眾路線被邊緣化，首先是因為人們在理論上對此很模糊。近年來，學界和政策研究界流行着很多驅使執政黨非政治化的概念。例如「執政黨的自主性」概念，就是說執政黨不應當受任何社會力量的制約，在政策制訂和實施過程中具有高度自主性。這是西方學界和政策研究界所提倡的「政府（國家）自主性」的中國翻版。在西方，這是一個古老的問題。馬克思認為西方的政府是資產階級的代理人（他那個時代）。但後來人們發現，其實政府擁有高度的自主性，在決策和政策實施時，不代表哪個階級或利益群體的利益。不過，把這個概念機械地使用到中共，就非常危險。如果自主性意味着執政黨在決策和執行政策時，不能被任何既得利益所綁架，這可以理解；但如果意味着執政黨可以脫離社會而自主決策，則是極其危險的事情。
李光耀最講政治
另一個觀念就是上世紀八、九十年代非常流行的行政吸納政治。這個概念主要用於解釋香港、新加坡等地的行政經驗，因為政府能夠提供充分的社會服務，就不需通過西方那樣的政治了。這實在是誤解。香港在港英時期不需要政治，因為香港的政治由倫敦說了算，香港人毫無權利去談論、參與政治，香港的公務系統只是執行英國人的政治意志。在新加坡，儘管行政效率非常高，但其背後就是政治。李光耀之所以能夠對國家進行有效治理，是因為他是最講政治的。只不過是新加坡的政治主要表現為制度和專業主義。新加坡的很多組織形式，都有當時共產黨組織的影子，只不過表現為法治形式。因此，群眾路線在新加坡高度制度化，部長和議員每週定期要接見和解決選民所面臨的問題。在民主政治下，只有到了選舉的時候，政治人物為了選票，才開始和社會接觸。但新加坡的執政黨和群眾的互動是每時每刻的。當然，加坡的群眾路線體現在政治、社會生活的方方面面。行政效率最高，也不能吸納政治；相反，高效率的行政，必須基於有效的政治之上。
同樣重要的是群眾路線的制度體現。這更是一個系統工程，中國仍然有很多的事情要做。
原文刊於《聯合早報》，獲作者授權發表。
明天預告：群眾路線既要專業化也要講政治
