（編按：本文於《財政預算案》公布前刊登，經編輯刪節。）
2月26日是財政司司長陳茂波公布他第九份《財政預算案》的日子。過去九個財政年度，除了他上任首兩年（2017至2019年）仍錄得財政盈餘，到了2019/20財政年度，政府即開始錄得財赤。至今個財政年度（2024/25）為止，香港政府有五個年度出現赤字。這樣的紀錄，香港人收貨嗎？
向長者優惠開刀杯水車薪 公僕是否也應共渡時艱？
政府修訂長者2元乘車優惠計劃，每年可為政府節省數億元公帑。政府財赤估計近1000億元，但如果計入從土地基金撥入的1000億元，另發債1200億元，總計財赤應達到逾3000億元。節省長者乘車優惠的數億元，只是杯水車薪，幫不上什麼忙。
長者2元乘車優惠一直被譽為回歸以來特區政府少有的良政。唯在公共財政危機重重之下，良政也得讓路！但如果連長者的優惠都要「開刀」，那麼公務員的開支又如何？公僕是否也應該共赴時艱，實行減薪？
截至去年12月，公務員編制為19.1萬個職位，實際在職公務員則有17.2萬人，仍缺約2萬人。據公務員事務局網頁指，「為推行新政策和改善現有服務，由2007/08年度至2020/21年度，公務員編制的每年增幅大多介乎1%至1.9%之間，除了在2018/19及2020/21年度分別按年增加3.7%及3.2%」。
很明顯，過去20年雖然科技發展可以節省人手，並且大大改進工作流程、提升效率，但公務員編制卻繼續膨脹，人手仍然不斷增加，應驗了柏金遜定律（Parkinson's law）的真理！
過去政府推行改革，都會借助某些時機乘勢而進，務求做到出師有名。現在政府財赤長期居高不下，公共財政壓力沉重，正是政府精簡人手、重新檢視政府編制的好時機。
問責制部分功能過時 是時候重新檢視編制
精簡架構應該從上而下。問責制年代政府不斷增加問責官員一層的職位，從政治助理到副局長，然後又配備一批行政助理。政府當年擴大問責制，主要是為了應付立法會和社會各政治團體，跟他們加強溝通，向政府高層提供各政治力量對政府管治的意見。擴大問責制的另一作用，則是培訓政治生力軍，為問責制儲備人才。
現在看來，問責制這些功能都已過時。「完善選舉制度」出台之後，特區設立了預審制度。能否進入建制，現在有了一套新篩選辦法，毋須再以擴大問責制的形式培訓政治人才。《港區國安法》頒布之後，政治上已無反對派（相信民主黨很快就會正式宣布解散）。特區政府有不同渠道蒐集意見，問責官員（主要是副局長及政治助理）在這方面的作用已大減，很多職位根本毋須再存在！取而代之的，應是在各政策局引入更多科技、經貿、金融等專才，建立一個專業、實幹型的問責班子。
經歷2019年開始的社會事件、新冠疫情，還有隨之而來的中美惡鬥，香港「脫西入中」，全面融入國家發展大局，香港將進入一段漫長的調整期，厲行緊縮、精簡架構是迫在眉睫的任務。財政司司長的職責，應該從節省成本、提高效率、善用人力資源等幾方面入手，全面檢視公務員體系編制，研究如何精簡人手，及政府服務如何引入科技提升效率。
開展這些檢討工作，財政司司長應該成立一個「精簡架構、提升政府效率、節省公共行政開支檢討小組」，為節省公務員開支訂出一個藍圖，並且訂出具體指標，在未來10年要減去多少個百分點的公務員開支。
除了檢討政府的人力資源（公務員）開支，財政司司長更重要的工作是檢討政府財政資源，目標是如何令香港公共財政重返平衡預算，甚至再次錄得盈餘，為未來發展打好基礎。
香港政府是從2019/20財政年度開始錄得赤字（2021/22年度除外），然後一直持續至今。這是否已偏離《基本法》要求的謹慎理財原則？面對似乎仍未見盡頭的財赤，財政司司長應該提出長遠如何處理赤字的方案，不能再拖。
去年公布《財政預算案》時，財政司司長表示「我們正落實一套全面的財政整合計劃……這計劃以節流為重點，但也以務實態度增加部分收入，力求數年內讓政府回復收支平衡」。財政司司長說的「數年內」，到底是多少年？財政整合計劃內包括的是未來兩個財政年度，每年節省政府經常開支1%；經營開支增幅在未來五個財政年度，每年減慢至平均年增約2.2%；其餘就是削長者交通津貼、基建工程開支控制於財政上可持續水平等。這些項目的削減幅度都不大，到底每年可以省下多少錢？對未來幾年解決政府財赤的貢獻有多大？
看回歸以來的公共開支，醫療衛生、教育、社福等主要政策的支出都大幅增長，依靠財政整合計劃是否足以應付？而財政司司長去年的開源也相當「溫和」：薪俸稅和個人入息稅的標準稅率行兩級制，約1.2萬名納稅人受影響，佔納稅人總數僅0.6%。此措施令政府收入每年增加約9.1億元。去年預算案還有住宅物業累進差餉新修訂，每年可為政府增加8.4億元收入；還有酒店房租稅，每年可增加約11億元。這些數目的「開源」收入，對每年以千億元計的財赤，到底可發揮多大作用？
香港公共財政長期以來面對的問題，是我們行的是簡單稅制，而且稅基極窄，稅收大部分依賴最頂層的高收入群組，包括個人和企業。一旦經濟不景氣，這方面的收入就會大跌，影響政府收入。換句話說，在現行稅制下，香港政府有多大空間增大經常開支？
結構財赤 早已出現
回歸以來，特區政府持續受到強大民意壓力，要求處理貧富懸殊、扶貧、安老、幫助弱勢社群等。而每一屆政府為了回應民意、維持社會和諧穩定，對各種擴大福利和資助的訴求都會支持。例如長者醫療券、低收入在職家庭津貼、長者生活津貼等，都涉及經常開支。這些開支於過去20多年不斷增加，令政府經常收入無法支持。長期的入不敷支，香港政府其實早就出現結構財赤。
然而，長期出現入不敷支，但又可「安然無恙」，是因為特區政府歷年都錄得可觀的地價收入──1997/98年度樓市高峰期，地價收入曾經佔政府總收入達22.2%。
地價收入雖然可觀，但並不穩定。例如沙士期間，地價收入只佔政府總收入2.6%；2007/08年度金融海嘯前夕，地價收入達623億元，一年後卻急跌至169億元，跌幅超過七成。從審慎理財原則看，政府不應過分依賴不穩定收入去應付社會必需的經常開支。經常開支易放難收，必須有穩定的經常收入支持。長者2元乘車就是最佳例子──當年特首曾蔭權是在2008年金融海嘯之後提出乘車優惠計劃，本意是鼓勵長者多外出；但最後欲罷不能，擴大優惠範圍，結果經常開支連年攀升。
政府的結構財赤早見端倪。就在11年前，當年財政司司長曾俊華在2013/14年度預算案宣布成立長遠財政計劃工作小組，檢討未來20至30年間的經濟增長，及政府收入和開支的長遠趨勢推算。這應該是政府首次就公共財政的可持續發展做全面評估，當時評估的主要考慮因素是本地人口老化、勞動力逐步減少帶來的影響。工作小組的結論是：香港政府將遇到的財政可持續問題確實存在，而且情况嚴峻，必須及早行動。
現在回過頭看，社會對工作小組提出的預警並沒有特別注意，不少評論更認為是杞人憂天；對該小組建議把公共開支維持在本地生產總值20%，認為是「不必要的緊箍咒，不相信香港政府在財政上正『陸沉』」。誰是誰非，到現在終於有了一個答案。
必須啟動長遠公共財政大檢討
11年前檢討長遠公共財政，考慮的主要變數是人口老化；到了今時今日，影響香港經濟和政府收支的因素還有地緣政治、本地經濟結構，及對外經貿關係的變化等。香港現在正處於回歸以來從未經歷過的大變局，政府必須再來一次長遠公共財政大檢討，從收入和開支兩方面重新評估香港的處境、面對什麼風險，以及應該採取什麼對策。
政府財赤是香港經濟的「病徵」，「病源」是入不敷支，政府無力開拓新的經濟增長點，又無法節流。可以說，香港正處於一個停滯不前的困局。未能成功開源，政府就須落實節流、裁減人手，果斷地推行改革；而改革觸及很多人的切身利益，過程必定艱辛而且痛苦。世上沒有無痛的改革，為了令香港公共財政重上正軌，官員又怎可以迴避？
原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。
