承上星期筆者提出《財政預算案》的三大議題：樓市撤辣、民生紓困和財政赤字，財政司司長上周三給出的答案是：實施超過13年的樓市辣招全撤，而且更進一步，由金管局宣布，3000萬以下自用住宅按揭成數上調至七成，並即時停止按揭壓力測試。在「群情洶湧」之下，財爺最終「俯順民意」，但撤辣之餘連按揭也放鬆，又是否矯枉過正？
至於民生紓困，預算案提出的一次過紓困措施規模大縮水，只得115.2億元，遠低於上年度593.8億元，各項寬減及民生福利「派糖」都比去年少，原因是政府財政有壓力。
財政赤字始終是焦點，預算案公布政府2023/24年度綜合赤字為1016億元，是過去5個財政年度內第四次財赤，而且是連續兩年赤字逾千億元；赤字金額雖然驚人，但香港的公共財政仍然穩健，至今年3月31日財政儲備為7332億元，足以應付近一年的政府開支。
財赤不足懼，1997金融危機之後香港也出現過連年財赤，但很快就恢復盈餘，赤字只是短暫現象；然而，有意見認為當前我們的公共財政已進入結構赤字的困境，到底政府應付財赤有何良策？
在今年的預算案內，財政司司長宣布政府將發債1200億元，並計劃未來5年每年發債約950億至1350億元；連年舉債，是否政府應付財赤的其中一個方法？政府是否會淪為「借債度日」、以舉債所得彌補政府收入的不足？
連年發債千億計 過去少見
政府自2019/20財政年度開始增加發債規模，當年發債收入為78億元，其後持續發債，2023/24年度發債規模已達725億元，5年間膨脹了近8倍！
而從2024/25年度開始，發債規模更以千億計。自2024/25年度起計，未來連續5年（至2028/29年度），發債規模總計達到6200億元；從過去極少舉債到現在每年發債逾千億元，是否反映政府真的入不敷支，必須以發債支持公共財政？
政府發債規模雖然不斷擴張，但財金官員強調政府借貸仍處於穩健水平，預計2024/25至2028/29年度期間，政府債務佔GDP比率只在9%至13%之間，遠低於大部分其他發達經濟體。
香港不是「國家級」經濟體，故此跟先進發達國比較舉債規模並沒有太大意義；要比較，也許可以跟香港過去比──如果跟過去比較，現在特區政府大規模發債確是前所未有，跟一直以來緊守的審慎理財原則大異其趣。
香港的債券市場在上世紀70年代才開始啟動。政府債券方面，由於長期實行保守的財政政策，政府一直維持財政盈餘，故此毋須利用金融市場發行政府公債去籌集資金，過去一段長時間，本地都沒有形成一個政府債券市場。1975年港英政府首次發行政府債券，年期為5年，集資共2.5億港元。
企業債券的發展相比股票市場同樣落後一大截，原因是大企業及金融機構對大型及長期融資需求不大，故此多依賴銀行借貸，或以發行股票去集資。金管局從1980年代開始發行外匯基金債券，其主要目的並不在籌資，而是用作為「準官方債券」，為市場提供一條長10年的孳息曲線，以作為香港債券市場的基準。
經濟發達國發債，主要是用作支付各項民生福利開支，發債籌集的資金成為了政府收入來源一部分，而且作用愈來愈重要。據國際貨幣基金組織（IMF）數據，世界各國債務佔GDP比率的排名，按2023年計，發達國之中最高的是日本，比率為255%；新加坡排第三，比率為168%（比率雖高，但新加坡政府以債務作投資取得收益，對公共財政沒有造成影響）；美國排第六，負債比率為123%，其債務已突破了28萬億美元。
量入為出原則 寫入《基本法》
跟日本等發達國的負債比率比較，香港的負債情况只算「小兒科」；從港英年代開始，政府就以「審慎理財」原則管理公共財政，公共開支要跟經濟增長比率相若，換言之，公共開支要有足夠收入做基礎，確保政府不會「使突」，也不用舉債去應付政府經常開支，這是「有多少收入就用多少」的傳統理財手法，簡單且保守，但勝在穩健，而審慎理財的原則也為北京認可，成為了《基本法》第107條的基礎──原文如下：「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應。」
第107條背後還有更深邃的理論基礎，就是1986年諾貝爾經濟學獎得主布坎南（James Buchanan）的公共選擇理論。布坎南認為，政府過於關注對權力的掌控是對自由的威脅，他認為政府會愈來愈具侵入性，管制各種活動，同時又無法讓自己的財政狀况井然有序。
他的理論着眼點在如何更改憲法規則，以及應賦予政治家多少權力；他的主張包括縮小政府規模、降低赤字，以及減少監管強度。簡單來說，就是以法律形式限制政府的權力，防止政客遂個人的「雄圖大志」以公帑打造政績工程，虛耗人民的集體財富。
所謂的「財政紀律」，就是以某種理財原則為依據，甚或在法律上規限政府的公共理財能力；香港曾經有一種說法認為107條縛手縛腳，而且意思不明，令政府無法放手大幹！
現在看來，107條能夠發揮一定的制衡作用，令政府不得不謹慎面對長期財赤的問題，在大興土木之餘，也得考慮收支平衡，避免長期入不敷支造成財赤；如果香港負債纍纍，所有香港人都要承受長期而又龐大的債務負擔，屆時加稅或大削社福民生開支也許不能避免！
大型基建發債融資 符合跨代公平
財赤成為經濟政策的焦點，在2001年也曾經出現過。當年曾有建議政府應發行公債以解財政困境，時任財政司司長梁錦松在後來的《財政預算案》內這樣說：「有意見認為政府應發行債券，運用財技，在現金記帳制度下充當收入，從而避免大幅節流或加稅。政府並非完全反對發債，而是要考慮發債所得資金的用途和利息成本。」
「基礎建設是對未來的投資，倘若沒有足夠的資金，發債也是可以接受的辦法。香港政府過去也曾三度發債，當時的財政司亦清楚表明發債的目的是為了支付工務工程開支，但我們目前面對的是經營帳目長期入不敷支，發債不能解決問題，只能應付現金周轉需要。」
當前香港情况和2001年相若，現在經常收入不足以支持經常開支，政府必須就此找出解決方案。至於大型基建缺錢，政府發債融資符合跨代公平原則，當代市民購買債券可以幫助政府籌集資金，獲利息作為報酬，至於下一代是舉債融資的主要受益者，日後以交稅償還債務，是公道做法。
此外，為基建發債融資可以爭取時間，讓政府籌劃處理結構財赤而毋須把長期儲下來的財政儲備耗盡。
財政司司長陳茂波否認香港會出現結構財赤，他預計經營帳戶及綜合帳戶將分別在2年及3年後恢復收支平衡，方法是大力節流，經常開支每年減1%，另外會把資本開支，包括工程開支重新編排，控制在每年900億元之內。
經濟增長點在哪裏？
縮減經常開支，除了控制公務員人數增長，還牽涉各類社會民生開支，這些項目例如醫療及社福開支長期都保持在雙位數增長；涉及民生的項目，政府可節流的空間非常有限。《基本法》第107條列明「避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應」，如果特區政府要維持目前的開支增長，就必須同時維持經濟增長在相若甚至更高的幅度。
要避免結構財赤，除了縮減開支、發債支持基礎建設，還要加上經濟增長，節流之外還須開源。未來兩三年可以回復收支平衡，本地經濟的增長點在哪裏？增長幅度是否可追得上開支？這些問題，財爺應該提供一個清楚的答案。
原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。
