猶記得1983年的「生發案」（Attorney General v Melhado Investment Ltd [1983] HKLR 327）裁決，對香港新界土地發展帶來翻天覆地的影響。裁決指集體官契（Block Crown Lease）農地基本上沒有用途限制（興建構築物除外），令到大量農地用作露天儲物、貨櫃存放、車輛棄置、修車、廢物回收等用途，造成新界土地污染和規劃紊亂的情況。
其後於1991年，政府修訂《城市規劃條例》，引入發展審批地區，對新界鄉郊地區作出規劃管制，然而對在此以前已經存在的「現有用途」則可予容許，充分體現和尊重普通法的不溯及既往（Lex retro non agit）原則。
歷時多年的「裕昌案」
此案的30年後，即2013年，裕昌（亞洲）有限公司（下稱裕昌），就申請重建發展5個位於九龍城南角道的地段向政府提出訴訟，最終被終審法院判決敗訴。
案情指，裕昌意圖在涉案的5個相連地段進行重建，興建一座橫跨5個地段的26層高商住綜合用途建築物。事緣上世紀中，當時的一位業主將其位於堅尼地道的私人土地，與前殖民政府交換在南角道的兩個主地段，並訂立了換地契約。業主後來將其中一個主地段分割成多個分地段，其中包括涉案的5個分地段，並於1952年年底在各佔約1143平方呎的多個分地段土地上，興建了20座5層高的「房屋」（House）。
政府於1960年代為這20個分割地段發出租契，每個地段當時建有一間房屋。這些租契均載有限制性契諾。裕昌在2006年計劃在20個分地段中的5個分地段發展前述的重建計劃，引發這宗歷時多年的法律訴訟（Fully Profit [Asia] Ltd v Secretary for Justice [2013] HKEC 717, CFA）。
終審法院於2013年5月判決指出，政府租契列明有關地段的每個地段不可興建超過一間「房屋」。終審法院認為「房屋」一詞在限制性契諾的涵義必須包括在訂立有關的政府租契時，實際已豎立在有關地段上的房屋的特性。筆者對此判決的理據基本上沒有異議。
法院判決與作業備考一脈相承
根據上述裁決的精神，地政總署在2014年發布作業備考（編號3/2000A），當中指明根據「房屋」限制，任何樓宇建築方案如不符合在訂立有關政府租契時，已存在的房屋的特性，特別是涉及高度的特性，將不獲准興建，除非發展商申請修改契約，並支付相關補地價金額及行政費。
與房地產開發的多個專業界對此作業備考有不同的看法也是可以理解的。唯獨是在有關地政總署的個別官員對該作業備考在執行時，往往有程度上偏差的理解和判斷，導致業權人失去價值不菲的發展潛質或在實施重建方案時，須承擔巨額的補地價支出。
舉個例子，在2014年以前，即未有此作業備考發布之前，已有不少位於九龍城區的較細地塊，因應舊啟德機場的關閉後而發展成高樓大廈，當時並沒有要求該些地主補地價。一些投資者，也是基於這個理解，高價購入相關地皮；但當準備啟動重建時，又碰到政府要求補地價的「新要求」。如今，此作業備考出台後，導致一些新舊地主引起不必要的爭拗，以及「前所未有」的損失，更窒礙了舊區重建的步伐，影響物業市場的健康發展。
更有其他個別地段，其所允許原來的及重建後的屋宇高度幾乎一致，也有被要求支付巨額補地價。可見，有些時候，爭拗點不僅是來自規範的前後不一致性，更有來自個別官員對作業備考的曲解，以及官僚過分謹慎的行事作風。
架構重組和機制調整同樣重要
特區政府近年積極為發展土地和興建房屋過程拆牆鬆綁，為多個條例下不同的發展參數尋求統一定義不遺餘力。現今特區政府換屆在即，候任特首銳意為土地開發以及房屋建設提速、提效、提量，以解決社會深層次矛盾問題，業界均寄予厚望，信心滿滿。
近日的架構整理方案應該可以理順一些協調問題，但適切的機制同樣重要。筆者建議，發展局下設18區的地區發展專員，為土地發展項目協調各環節和事宜賦予「拍板」權責，使其能果斷解決問題及作出快速決定。在遇上一些不大肯定的問題時，各地區發展專員可報呈類似擬議中由副財政司司長統領的土地房屋供應統籌組討論，並諮詢律政司司長的法律意見，為他們的決定背書。
倘若業界真正碰到政府部門有一些「不公平」的處理情況，筆者建議在特首辦下設反映機構──「發展事務督導和覆檢委員會」，專責處理所反映事宜。與此同時，亦可考慮在特首辦下設另一反映機制，讓公務員有一窗口可提出建設性建議，理順一些流程，及指出一些現存的流弊和提出解決方案。建議一旦被接納，該官員則可按機制獲得獎勵和晉升機會。
土地開發和物業發展牽涉眾多地政、規劃、屋宇、交通、環保等範疇的法規和條例，政府有必要廣開渠道，讓業界就眾多問題、意見和解決方案得以通暢地向政府最高層反映。筆者相信，以上建議能消除土地開發過程中所遇到的不明朗因素，快速解決一些具爭議性的問題，以及有效推動舊區重建的整合發展，從而加速房屋及相關設施的穩健供應。
