目前，一個在大灣區的企業或家庭，可以選擇國際化與市場化程度更高，但生產與生活成本更高昂的香港自由港離岸外循環經濟環境，或者是市場規模與地理空間更大、生產與生活成本較低，但管制較嚴格的內地在岸內循環經濟環境。這種「二選一」的窘況導致深港兩地合作不能深入，但競爭卻有點過度（如港人北上消費、深港相互搶人搶企業搶投資、香港創新產業成本高規模小、深圳創新產業規模大但國際化程度受限），原因之一是在一國兩制實行至今的初級階段，香港缺乏面向內地的制度性開放與合作機制，而內地城市，包括大灣區四個國家級與港澳合作試驗區（河套、前海、南沙、橫琴），與香港合作積極性很高，卻感覺有勁使不上，因為港資企業到內地面臨「二選一」窘況（「來了就是深圳人」），這對香港和大灣區未來發展已經造成了許多阻礙。
政策背景：從過度競爭到「1+1>2」合作共贏
大灣區是中國雙循環經濟的獨有的重要銜接帶，有條件有潛力將有中國特色的基礎設施與產業發展的硬體與香港的國際化標準與監管軟體相疊加相銜接，達成「1+ 1>2」的新質生產力釋放效果，而不是「二選一」陷阱。
我們的研究顯示，一國兩制不一定需要維持「二選一」，完全可以是「1+1>2」。例如，香港中文大學（深圳）就用了香港的辦學標準並授予香港認可的學位，但校園在深圳，吸引了內地最優秀的學生和全球最優秀的教授。類似的案例還包括香港機場在東莞的運營中心、香港大學深圳醫院、深港口岸的一地兩檢，這些都是創造性利用一國兩制優勢的案例，但需要更系統、更大範圍地發揮「1+1>2」優勢與潛力。
「1+1>2」的本質是在一國兩制下，把香港在市場化、國際化方面的制度優勢和大灣區廣袤地理與市場空間相疊加、相銜接。香港由治及興的關鍵在於找到一個可以務實地實現這種兩地優勢疊加互補的創新制度安排，而不是僅僅維持目前兩地面臨的是2選1的困境。
實現「1+1>2」的關鍵在於生產要素（人、貨、錢、資訊）在企業層面的自由流通，只有當企業可以跨內外循環兩個系統配置勞動力、貨物、資金、數據等一系列關鍵要素時，它們的生產效率與新質生產力才能提升，而目前在河套、前海、南沙、橫琴四個合作試驗區與香港之間，企業還不能自由跨境配置這些關鍵要素資源。雖然各地都有一些相關的鼓勵要素跨國流通的政策，但能夠落地幫助企業系統性獲利的政策很少。目前跨境運作的企業需要在香港及內地分別註冊、分別監管、面臨兩個完全不同的監管環境，對企業跨境配置生產要素形成嚴重阻礙，如何破解？以下我們提出企業雙總部機制。
香港最大的優勢在於一國兩制，包括香港的資本主義生活方式、國際化的營商環境、普通法和全球領先的國際金融市場，這些對吸引全球頂尖人才、技術、資金與企業都非常重要及有效。基於這些獨特的優勢，國家賦予香港一個重要的使命，就是與大灣區一起引領未來科技創新與新質生產力發展，並鞏固提升香港國際金融中心地位。科技創新是在全球科技前沿探索最新技術，面臨高風險高回報，特別需要領先的國際金融市場來管理、分散及消化不可避免的創新風險與損失，而香港全球領先並與內地緊密相連的金融市場是能夠分散及吸收創新風險的關鍵。但香港大部分上市公司的實際運作並非在香港境內，導致香港產業空洞化，因此急需與周邊大灣區城市以「1+1>2」模式合作發展產業。
香港也面臨另外一個地緣政治挑戰，它原先作為聯繫歐美和內地市場的橋樑由於中美關係緊張出現一些問題，需要開拓東盟、中東、中亞、拉丁美洲等一帶一路沿線國家的市場。可是香港既沒有熟悉一帶一路的人才，也沒有相關企業，因為這些人才和企業目前主要在內地。但是，這些內地做一帶一路業務的人才和企業卻由於國內在岸內循環經濟的嚴格監管限制不宜做跨境及離岸業務。而東協等地區的企業目前即使來香港，也無法與相關內地企業密切合作，往往需要直接去內地，面臨內地體制機制約束，影響中國與東協等區域的深入合作。香港急需建造新橋樑，幫助這些內地及跨國公司利用香港自由港環境幫助國家「走出去」及「引進」發展策略。
政策建議
（一）大灣區國際經濟合作超級特區
1、建議在深圳河以南，香港北部都會區內，圍繞目前河套合作試驗區及新田科技城，規劃一個大河套區域，與深圳及大灣區其他城市合作，在國家發展戰略的指導下，建立一個大灣區國際經濟合作超級特區（以下簡稱「超級特區」）。大灣區國際經濟合作超級特區應該是香港行政特區內一個新的經濟開發區及特殊的行政區，類似當年中國改革開放初期設立的深圳經濟特區。
2、在這個超級特區內，中央及兩地政府可以考慮立法實行「香港境內關外」及「深圳境外關內」的特殊邊境及海關管理模式，方便內地企業及居民自由出入這個超級特區開展特許的生產與消費活動。因為這個超級特區設在香港境內，其中的企業需要在香港註冊、在香港法律與監管下運作，但由於屬於香港關外及深圳關內，從香港進出超級特區的貨物與人員需要履行相應的香港及深圳海關出入境手續，但從深圳進出超級特區的貨物與人員則不需履行海關出入境手續。但從超級特區進出香港其他區域，則需要履行深圳及香港的出入境手續。對持外國護照和香港身份證件的人士，可以考慮允許他們不僅可以免簽從香港進出超級特區，也可以同時免簽從超級特區進出深圳特區及大灣區城市從事商務及旅遊活動。
3、在目前已開發的數位監管技術下，資金與資訊的跨境流通已經可以透過技術手段精準監控，與物理邊界與海關的設置關係不大，可以由中央及地方政府專門立法設立監管機制。
4、鑑於超級特區目前屬於香港北部都會區待開發區域，沒有多少香港本地就業與商業活動，建議香港特區政府立法允許在超級特區內註冊的企業以特許方式僱用內地居民、使用內地基礎設施資源，包括水、電、氣等，便於加速超級特區建設速度、大幅降低建設成本、並相應地創造更多本地就業。在超級特區內工作的人員可以考慮更靈活及多元化的工作簽證，適應企業對各類人才的需求及確保創造新的本地就業。
（二）企業跨國「雙總部」運作機制
1、為了幫助香港企業發展新興產業及開展前沿科技創新，香港特區與大灣區地方政府可以進一步探索更深入的合作，建立一種嶄新務實的企業跨境「雙總部」運作機制。具體設想是：凡是在香港超級特區註冊的企業，可以在大灣區內協商設定的合作片區（河套、前海、南沙、橫琴等片區）設立第二營運總部。大灣區的地方政府，如深圳市政府，可以考慮直接委託香港特區政府代為監管第二總部的業務，使得該企業在超級特區註冊的第一總部與在合作片區運作的第二總部可以統一按香港法律與監管規則來管理及運作，相應的稅收可以考慮由兩地政府協商共享或投入超級特區長期建設基金。
2、鑑於香港超級特區建設及相配套的「跨國雙總部運作機制」從制度上保障了大灣區城市之間的相互開放與合作機制，中央及大灣區內地城市應該有興趣參與香港超級特區的投資與建設，因此建議成立超級特區開發公司，並邀請利害關係人加入成為股東，共同協商超級特區建設的規劃及執行方案。
政策意義與影響
超級特區設在香港的關外深圳的關內，因此並沒有向內地居民銷售免稅商品的優勢，其主要功能是方便內地居民與企業與香港及全球居民與企業的面對面商業與文化溝通與互動，也就是構築新的橋樑連結內地與全球的商業往來。
超級特區的制度安排意味着內地的人員和貨物可以無障礙自由進出超級特區，這將大幅度降低區內香港及在香港註冊跨國企業運作成本、大幅擴大區內可以服務的市場主體數量，為香港特區創造嶄新的內地居民與企業南下生產性與非生產性消費，平衡香港居民的北上消費趨勢，幫助香港恢復及維持財政收支平衡。在這個超級特區，香港可以利用其兩制優勢，將全球豐富多彩的商業模式、生活方式與文化產品引入超級特區，為內地居民提供更多樣化的高品質國際化消費產品與服務，包括舉辦國際會議與展覽、頂尖文藝表演與體育活動、高端招商引資引才等可同時吸引內地與國際人士與企業的商業、文化、對外交流活動。
超級特區與大灣區內地城市的貨物與人員海關取消之後，企業第一與第二總部之間的人員與貨物流動將實現無障礙暢通，類似企業在東城區與西城區分別設有辦公場地，這實際上將有效擴容香港的產業發展實體空間，並真正將香港融入大灣區及國家發展大局。也將同時擴容大灣區內地城市產業發展的製度空間及國際化程度，因為將會吸引大量跨國公司在香港超級特區及相對應的大灣區合作片區設立雙總部。也將從制度上將大灣區發展從「二選一」過度競爭困境轉變為「1+1>2」制度性開放與合作模式。這將非常有利於合理利用香港及大灣區其他城市的吸引全球人才計劃，允許世界級人才在大灣區範圍內自由選擇工作地點、居住地點及監管體系。
法律上的傳統觀念是按屬地監管。但在數位監管技術相當發達而製度體系多元、市場主體跨體系運作成為常態的大灣區，技術上可以按生產要素的特殊屬性分拆監管任務，從未來發展方向看，需要從屬地監管轉向以市場主體為基礎的分類精準監管，以便提升大灣區整體新質生產力。在超級特區及跨境雙總部機制的創新制度安排下，資料與資金跨境流動可單獨進行精準監管，與貨物與人員跨境跨關流通脫鉤。貨物與人員的跨國與跨關也可透過超級特區的「香港境內關外」及「深圳境外關內」創新制度安排而分離，大幅提升企業生產要素跨境配置效率。這裏提出的創新制度安排在法律上都可以透過地方立法而實現，如果有爭議，也可以透過中央釋法實現（類似一地兩檢歷史案例）。
大灣區國際經濟合作超級特區與「跨國雙總部機制」的創新制度安排其實就是建造大灣區內外循環深度融合的銜接帶，可以將深港之間的關係從競爭轉變為合作，形成你中有我，我中有你的深港共贏發展新局面，在一國兩制下，實現深港同城、大灣區融合、雙總部銜接雙循環、引領新時代國際經濟發展新模式。
原刊於「大灣區評論」微信平台，本社獲作者授權轉載。
