為人民服務是政府的天職

促成政府無非是為了促進公共利益。既然人性基本是共通的，凡人都會追求快樂和理想。各人在追求理想的時候，難免跟其他人產生矛盾，甚至互相傷害，因此就有必要有超然於各人、具權威和公信力的「政府」維持秩序，讓各人能和平共處，締造方便人民尋找各人夢想的環境。

限權平權文明根基

政府的存在，就是要照顧人民的需要，包括生理和心理上的需要、建構社會安全網減少人民的憂慮（risk management）、提供利民的基建（infrastructure development），包括實體基建和軟體基建（社會資本、利民的文化、制度，提供種種公共服務，特別是所有私營部門不會或不足以穩妥地提供的服務，尤其是法治環境（rule of law）、監管（regulations）和重要的訊息，同時在有需要的時間進行再分配（redistribution），應對市場和全球化帶來的貧富懸殊。

然而，政府的運作必須倚靠一定的公權力，譬如它要能徵稅才有資源運作，要能強制才能凌駕欺凌者，要能懲治違法者才能建立法律的威信，才能進行監管。這些公權都有可能造就濫權的危機。好的政府必須有效防止濫權，濫權即是以權謀私、假公濟私、以勢凌人等傷害公共利益的行為。

要注意的是，政府本身不會濫權，濫權都是人，都是掌握和行使公權力的個人。防止濫就要確立法治，法律必須公正亦即堅守公義，無人能凌駕法律。法律須以公共利益為依歸，違反公共利益的法律都應廢除。防止濫權即「限權」。「限權」和「平權」是所有文明社會的根基。文明社會當然容不下由某某極權領袖說了算的「法」。「法」必須透明合理只為公共利益服務。法律詞彙中有”jurisprudence”或法理的學問。判斷法理是否真的合理，必然是基於是否合乎公共利益。

西方政治學有三權分治（separation of powers）之說。個人認為立法、司法和行政分治很好，但分治的目的就是提升公共利益，就是慎防濫權。”separation of powers”常譯作「三權分立」，這譯法有一點誤導，因為「立」有建立的含意。政府的成立不會三分而立，但運作宜三分而治，以防濫權。由於三權分治為的是更好服務國民，個人認為說分治而互相配合並無不妥。

我很欣賞西方國家有政教分離的文化，因為如果有宗教領袖假神之名行使權力，恐怕沒有人敢挑戰領袖的政策。（Shutterstock）

今天港人熱衷於「真普選」。我則不太關心這個課題。我最關心的反而是有沒有機制防止官員濫權，和政府是否稱職做好它份內的事情。有了「真普選」，人民可在任滿時轟走不稱職或濫權的國家領導人。但很多政黨都腐敗；不少號稱民主的國家政府，貪污濫權無能，整體表現比「不民主」的中國差得多。

民主解決不了美國人貧富懸殊，醫療費用高昂、槍枝泛濫、基建失修等問題。過去40年，美國貧富差距比前嚴重多了很多，但税制卻愈來愈有利富人。民主政治中的政客要籌措資金作為競選經費，以致政策多傾向為金主服務。美國的最高邊際稅率就由上世紀60年代的超越90%，降至今天的37%。

評價一個政府，只需看它做了什麼事情，而不必問它是不是由選舉產生。我們明知世上沒有完美的政府，所以不會因為它有缺失而反對它。政府官員當然要向國民問責，貪污瀆職表現欠佳的要承擔責任。

尋找公義的社會制度

羅爾斯（John Rawls）提出「公義即公平」（”Justice as fairness”），指出公義不可能偏私。他的「無知之幕」概念（veil of ignorance）就是叫我們想像：倘若自己的身份從「命運輪盤」抽出，有機會變成社會上任何一員，肯定沒有人會否定男女平等或會贊成種族歧視。然而為何不少人經常說公義人言人殊，難有共識的呢？

原來公義有「根本公義」（Fundamental Justice）和「漸進公義」（Incremental Justice）之分。拙作（Ho, 1997）提出，在「無知之幕」的構想下的公義是「根本公義」。只要大家都放下自己的身份和既得利益，願意易地而處，共識是存在的。「根本公義」可以作為從零開始，建構合乎公義的社會制度基礎。但現實世界不是這樣的。從現實世界和各人固有的身份出發，要從現實世界本來已存在種種不公義的情况，漸進地實現更公義的世界，必然會觸及各方的利益，爭議就肯定存在且不易擺平。「漸進公義」本質就是富爭議。

世界上當然沒有完美的理想國或制度，我們也不可能從一切俱無開始設計社會制度。但是制度有封閉、開放和假開放之分。儘管制度不完美，制度開放的社會仍會進步，制度封閉的社會則很難寸進。值得注意的是，「假開放」的社會跟封閉的社會同樣難以進步。這裏所指的「進步」，是指逐步靠近根本公義的制度。

制度封閉的社會有兩種形式。一是既得利益集團壟斷了權力，並以壟斷權力捍衛和鞏固自己的利益；二是壟斷權力的集團利用社會上的文化習慣或宗教信仰永續地壟斷權力。其實任何制度都渉及文化。我們甚至可以說，「文化是制度之本」。即使是法律，單靠立法並不足以規範眾人的行為，因為完全沒有任何民意基礎的法律是很難落實的。有人或會認為沒有民意授權也可以軍隊或警察執法。但軍隊、警察也可造反，並不一定會支持完全不公義的獨裁者。當然軍隊、員警也可以同流合污，同流合污也反映一種文化。

我很欣賞西方國家有政教分離（separation of the church and state）的文化，因為如果有宗教領袖假神之名行使權力，恐怕在宗教信仰深入人心的社會，沒有人敢挑戰領袖的政策。我也十分讚賞西方國家三權分治（separation of powers）的理念。三權分治的精神在互相制衡，以免行政權為既得利益操控，並利用合法權和司法權鞏固自己的利益。由於三權有共同的目的，分治只是合理地分工。最重要的原則是三權都要獨立於任何既得利益。

易地而處看待政策

現在深入探討上文提到「假開放」制度。很多香港人以為「票箱民主」、「多黨政治」就自然是開放的制度，其實不然。在美國，雖然表面上選舉不單是共和黨與民主黨之爭，人民還可以自組政黨參政。但其實選舉工程要大量競選經費，而競選經費最重要的來源是大企業。任何人要在選舉中獲勝都必須徵得金主首肯。下圖就突顯了商界對政治的投入多年來，愈來愈拋離勞工界。

一篇由普林斯頓大學的Martin Gilens和西北大學的Benjamin Page教授合著的、載於美國政治學會的期刊《政治學觀點》（Perspectives on Politics）的文章，以嚴謹的統計學分析得出，美國政制雖然號稱開放，主要的得益者卻是大財團和精英分子，反而一般國民對政策的影響力差不多完全量度不到。此外，美國言論自由雖然受保障，最有影響力的媒體都是由大財團壟斷。《福布斯》一篇2016年的報道就指出15位億萬富豪分別擁有全國的所有大媒體。

人類社會發展到今天，從大處看其實進步了很多。明目張膽以強權侵略稱霸已非常罕見。昔日的殖民地多已獨立或重歸其原來的宗主國。在美國，黑人和婦女取得了憲法上與白人和男性的地位；在中國，昔日的紫禁城已不再是禁地，而人民的個人自由更是數千年來最大的。然而根本公義始終是遙遠的。

根本公義要求全民真正生而平等和按公平的遊戲規則活動。但現實是，貧富有別和存在歧視。漸進公義要求「適度」的遺產稅、「適度累進」的税率、「適度」的社會安全網、「適度」的「積極平權措施」（affirmative action，優惠弱勢群體的一種手段）等，但這些都難免引起爭議。我們寄望的是，社會更多人以易地而處的心態看待政策和制度。

參考文獻：