早前周永新教授撰文指明AO（政務官）管治衰敗已成為香港最深的深層次問題。沒錯，目前政府管治的確是爛透，但很大程度卻只是眾多矛盾交疊而成的最終結果而已。正如反修例風波變成一場完美風暴，也肯定不單是政府所造成一樣，政府管治衰敗無疑是個深層次問題，卻非最深的深層次問題，至少看不出那是個到達制度或系統層次的矛盾。
相信大部分修過「香港政治」這門課的人，從顧汝德（Leo Goodstadt）的《官商同謀》也好，抑或從呂大樂的《香港模式》也好，都應該意識到如何看待官商關係與政府的管治效能息息相關，特別是港英與北京對此的做法截然不同，更是發人深省。
港英約束商界達社會契約
如顧汝德所言，殖民統治之所以能維持至20世紀結束，只因能限制商界精英透過特權巧取豪奪，並設法說服群眾相信，政府會在公眾和個人利益之間維持平衡──如果公眾認為殖民主義伙拍資本主義將令商界和專業階層能藉機搜刮公共財富、毫無限制地剝削公眾，殖民地政府將難以承擔這樣的後果。因此，英國雖然給予精英不少名望和個人特權，但真正的政治權力卻很少，堅持商界只能是政府的附庸（直到港英時代後期才告失守）。
20世紀後半葉，港英政府在處理商界利益和社會福祉的衝突上，更展現出心靈手巧的手腕，特別是將自由放任政策轉化為「積極不干預」的意識形態武器和官商關係的論述，成為管理公眾資源時的一套類似倫理的標準，令「積極不干預」成為殖民統治底下，沒有民主的環境裏，市民可接受的政商關係和社會契約。儘管如此，我們必須了解官商聯盟、自由放任主義和不干預政策只不過是當時環境下的歷史方程式之一，並非金科玉律，更重要的是政府如何處理官商關係，為精英在權力架構中掏取私利時設限這一點。
北京自製龐大利益集團
然而，北京在部署回歸時為了安撫和拉攏資產階級，給予了他們莫大的政治權力，同時北京視香港為資本主義社會和經濟城市，實行商人治港，使得一國兩制的設計雖是旨在「維持現狀」，但實質上其根本設置已遭到嚴重竄改──相對於港英從來都在限制商界精英在政府的勢力和影響力，也不願拿管治能力作賭注，為這群精英提供無限量支持，回歸後卻將商界精英變成特區管治階級，令商界利益控制了政治架構，過去政府能夠凌駕於各種利益集團的能力已大大削弱，商業利益和公眾福祉之間的衝突變得愈加激烈──這無疑是一國兩制設計中的最大敗筆。
管治聯盟的建立令官商同謀問題持續固化和惡化：在回歸後行政主導的願望落空的情况下，筆者不是不明白在當時，建立管治聯盟也算是合乎邏輯的決定，只是後來成效不彰、副作用逐漸浮現的時候，中央及香港有關方面好應懸崖勒馬、重新檢討，而非貿然的不斷加注（double down），令事情無法回頭。
管治聯盟令本來已不簡單的官商關係，變得更加複雜：在政府與商界之上，再加上了建制派；與建制派有關的話，亦必定與中聯辦有關；最後再由中央將這群原本不太可能合作的精英連繫起來。老實說，對於這群缺乏凝聚力、有效組織及共同理念的人，唯一可以連繫他們的只有權力和利益，所以中央也只好以權力和利益將他們綑綁在一起，形成一個盤根交錯的龐大「攞正牌」利益與寡頭集團。
中聯辦與管治聯盟異化
在這管治聯盟形成的過程背後，另一個重要的事態發展為中聯辦逐步介入香港管治。2003年50萬人上街之後，北京已開始醞釀在香港建立第二支管治團隊（第一支是「香港特區建制隊伍」）的打算，後來時任中聯辦研究部長曹二寶在2008年撰文提出「建立第二支管治力量」，令中聯辦作為第二管治團隊的構想進一步浮面。中聯辦作為第二管治團隊對管治聯盟的異化起了非常重大的作用：由於建制派的選票與經費均操縱在中聯辦手上，而政府則需要建制派在立法會投票支持，令中聯辦這第二管治團隊具充分條件成為擁有管治聯盟的主導權、實質上「管治」香港的團體。
2008年金融海嘯後，中央加強統戰商界，變相促成了地產霸權，同時令管治聯盟淪為服務少數既得利益者以及為自己牟利的利益集團和特權階級，逐漸成為公眾眼中的政商霸權，衍生出金權政治、寡頭政治、裙帶資本主義等種種流弊，令市民怨聲載道。當《經濟學人》在2014年宣布香港在其裙帶資本主義指數中全球排名第一的時候，其實已為香港的結構性官商勾結及政經不平等狀况，敲響了重大警號。
全面管治權吹響最終號角
隨着中央在2014年提出「全面管治權」，中聯辦與建制中的強硬派經常自行解讀與放大中央的路線與政策，來增強自己的立場，逼令政府、建制派和商界跟隨，同時也屢次藉與國家安全有關的事態，藉中央的表態來為自己背書，有間接操控與騎劫中央之嫌。
隨後2017年林鄭月娥上台，終於成功建構了一個集政府、商界、建制派、中聯辦，且有中央參與的管治聯盟。中聯辦前主任王志民更毫不掩飾地提出「中環西環行埋一齊幾好」，意欲號令天下，卻導致了全面管治權與高度自治權的對立統一的崩潰。建制派在立法會中取得直選及功能組別過半數後，政府和建制派亦開始蔑視民意，完全沒有掌握社會脈絡──這個「史上最強」的管治聯盟最後卻釀成回歸以來最大的政治風波，造成政府──社會關係崩潰，令社會陷入對政府和一國兩制的長期信心危機。
香港管治不能一錯再錯
事後看來，中央在部署回歸時根本地改寫了官商關係，令商界利益控制了政治架構，已是自毁長城，及後又在這基礎之上，建立起管治聯盟這龐大的政治勢力與利益集團，向政商霸權的方向全面進發，而全面管治權乃「終極一擊」，嘗試對管治聯盟作出極限性擴張，但卻終結了自己。
由此可見，強化管治聯盟無異是飲鴆止渴，先後造成了商界和中聯辦坐大，直接將管治聯盟及其支持者以外的人推向對立面，卻無助落實行政主導與一國兩制。更令人匪夷所思的是，這個管治聯盟竟能夠令中央的「收風系統」全面失效，造成實質意義上的信息崩潰（information breakdown），直至反修例風波爆發和區議會選舉大敗，終於紙包不住火，中央不得不任命駱惠寧來港了解真實情况。所以近來中央態度軟化，並撤換王志民，一定程度反映中央對管治聯盟、第二管治團隊論以及全面管治權的檢討與反思，一國兩制今後能否行穩致遠，就看中央能否對這系統性深層次矛盾作出深刻反思了。
原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。
