有政黨近日高調要求政府引用《收回土地條例》，大量收回新界農地用作興建公營房屋，引起社會廣泛討論。但其實《收回土地條例》早於1900年、即接近120年前制訂，並非什麼驚世大發現。
政府在不同年代、於不同地區，以及針對不同類型的私人土地，都引用過《收回土地條例》強制收回私人土地，包括現有的各個新界新市鎮、多個市區重建項目、許多交通運輸基建及社區配套設施，以至仍在進行的新界東北發展及橫洲發展計劃等等。
然而政府有權收地，不等於收地過程及相關發展計劃便會一帆風順，沒有任何爭議。當中包括法律問題、規劃與配套問題、賠償與安置問題，還有環境保育問題等，沒有一項是可於短時間內輕易解決。高鐵菜園村、新界東北、橫洲發展，以及糾纏超過20年仍未完全解決的觀塘市中心重建計劃，都是大家記憶猶新的例子。難怪有人質疑有關舉措純屬選舉炒作，並不能迅速及大幅增加香港的土地房屋供應。
徵收土地只能用作「公共用途」
先談法律問題。《收回土地條例》訂明，行政長官會同行政會議有權以「公共用途（public purpose）」為由強行徵收私人土地。不過，有關權力並非全無限制，根據過往的本地及英國案例，政府必須證明收地的目的是公平、真誠及沒有其他替代方案。
其中沒有其他替代方案的原則，除了是指收地的位置與大小、擬建的鐵路或道路的走向之外，還包括收地後的發展用途。過往做法是收地用作興建鐵路、道路、橋樑、公共醫院及學校等，均符合「公共用途」的定義及沒有替代方案，因為這些都是政府或相關公營機構的「獨市生意」，一般不會有其他私人業主或發展商可以提供。
政府過往亦曾透過徵收私人土地來興建公營房屋，因為私人業主一般也不會提供。有發展商亦已表明，不反對政府收回已規劃作公營房屋用途的新界農地，前提是不可將徵收回來的土地重新改劃作私樓或商業用地，然後於市場拍賣賺取地價收入，否則便會造成不公及有違「真誠」的收土目的。
司法覆核會令收地及發展延誤
因此，對於已規劃作私營房屋或商業用途的土地，尤其是業主已表明有意或正在申請進行發展，如要加快增加供應，政府應當做的是加快相關的處理及審批程序，利用市場力量增加土地及房屋供應，而不是全部「收回國有」、將全部農地都用作興建公營房屋。
這樣除了涉及與民爭利、有可能重蹈天水圍「悲情城市」的覆轍之外，政府與房委會是否有足夠的人力物力，在同一時間去興建和監督這般大量的公營房屋呢？最後會否反而導致建屋速度減慢、未能達致最佳經濟效益做法，以及會否有較大機會出現工程質量問題呢？
對於有指政府在過往的《收回土地條例》司法覆核贏多輸少，質疑法律問題純屬借口。但從另一角度看，政府屢次在相關官司獲勝，也可能是政府過去一直嚴格依法執行，審慎地運用有關法定權力的結果。另外重要的是，司法覆核不論最終誰勝誰負，都可能會令相關收地和發展計劃大幅延誤，失去強行收地以加快建屋的原意。
交通及社區配套不足疾礙發展
其實發展新界農地的最大障礙往往並非單純是法律問題，規劃與配套亦不能勿視。外界不時質疑發展商「囤積」大量農地不作發展，但發展商卻抱怨政府與地區人士經常以交通基建及社區配套不足為由，而不允許他們發展。
部分農地雖然已規劃作私樓或商業用地，但地積比率卻只有0.2至0.4倍，往往只能用作興建豪宅別墅，這樣一方面浪費了珍貴的土地資源，另一方面亦令到相關業主覺得發展未能符合成本效益。若根據傳統做法向當局申請提高地積比率，除了涉及補地價問題，能否批准最後還是要解決交通配套等問題。不少業主因而被迫將土地長期丟空「曬太陽」，或是改作其他有較高回報的合法或非法用途，例如經營停車場或違法劏房。
政府當初提出「土地共享先導計劃」，由政府負責興建所需的交通及社區配套，以便私人土地業主可適量提高發展地積比率，然後再將七成的增建單位撥歸政府作為公營房屋，目的就是透過公私營合作聯手解決上述的規劃與配套問題，加快公營房屋的供應。若政府捨易取難，強求一手包辦所有收地、建屋及增加基建配套工作，時間上一定只會減慢，而不可能會加快。
大幅提高賠償恐被指官商勾結
《收回土地條例》規定政府收地時須向受影響人士作出合理賠償。有發展商及鄉紳質疑，現時每呎農地最高賠償1300元，相對於用作房屋發展或經營不同的棕地作業都是嚴重偏低。但其實這正是條例的原意，政府只會按照相關土地的原有用途計算賠償金額，即是徵收農地只會賠償農地的應有呎價，不會因為政府的作為（收地作房屋發展）令地價增加而提高收地賠償。
筆者曾經撰文指出，現行的賠償計算機制確實存在不足，包括未有反映農地的各種合法用途。但如果政府大幅偏離過往的法定準則計算賠償，而改為透過政策決定來提高收地價，恐怕又會被人抹黑為「利益輸送」甚至「官商鄉黑勾結」，導致有關收地及發展計劃更難推行。
解決安置及重置才能順利收地
此外，即使政府與土地業主已就地價問題達成共識，亦不代表就可以順利收地建屋。因為有關農地、尤其是位置及交通配套較佳，往往早已改作寮屋、停車場、貨倉或回收場等用途，這樣亦要處理賠償及安置問題。
要進行發展，政府因此必須先行解決相關的住戶補償、安置、復耕及重置綜地作業等安排，發展時間往往一拖再拖。最近的新界東北及橫洲發展計劃，甚至連受影響居民所飼養的貓狗寵物能否同獲安置上樓，也引起了一些團體及議員的關注。
所需時間及資源未必少過填海
如上述問題未獲妥善處理，受影響的居民、農戶及綜地作業者，必定會聯同其他反對團體大力阻撓收地，齊聲高呼「不遷不拆」，甚或在立法會拉布拖延相關的賠償及工程撥款。一部分不滿收地價偏低的土地業主，亦可能會加入抗議行列，藉此逼使政府提高賠償金額。結果收地所需的時間及資源，未必會少於填海造地。
最後還有環境保育問題。不少新界農地都鄰近生態敏感地區，當中還可能存在不少古樹、古蹟及原居民墓穴等，後者再牽涉到風水問題，政府同樣需要處理，制訂合適的保育、重置及補償機制與措施。
土地房屋問題不能單靠一招半式
總括而言，《收回土地條例》只是政府處理好所有問題與爭議後的最終法定程序，並非用作解決爭議的靈丹妙藥。要真正解決香港的土地房屋問題，必須多管齊下、多方參與，不能單靠一招半式，亦不應只由政府一手包辦。政府固然應在法律上許可及有需要的情況下，更積極地引用《收回土地條例》，但填海造地、公私營合作等過往行之有效的覓地建屋模式亦不能摒棄。
要加快發展新界農地，還需要簡化發展審批程序、檢討補地價機制、研究開發郊野公園邊陲用地、整體提高地積比率，以及筆者提議的以「可轉移」及「先到先得」方式，善用已規劃用地的剩餘地積比等多種方法，政府及社會應同步跟進。
