就政府和企業之間的關係來說，中國具有數千年的經驗。概括地說，中國自古至今具有三層經濟（資本）結構，即頂層的國家資本、低層的自由資本和政府──民間資本互動的中間層。
在中國文化中，經濟永遠和政治分不開，因為經濟僅僅是政府管理社會的一個有效手段。或者說，政府永遠把管理經濟視為是自己內在的責任。因此，歷史上，政府在諸多重大領域負有最重大的責任，包括基礎設施建設（即西方所謂的「水利社會」）、社會救濟和應付危機、平準市場等等。同時，社會也一直把這些視為是政府不可推卸的責任。不過，經驗地說，傳統上，政府本身基本上只起到一個「維持秩序」的作用，而非積極的作用。西方近代以來所產生的「重商主義」沒有發生在中國的傳統。
在海外，唐宋之後和明清以降，政府反對企業的「走出去」。盡管在海外有眾多的華人企業家群體，但這些群體是沒有任何來自政府的支持的。王賡武先生因此稱之為「沒有帝國的商業群體」。這和近代以來歐洲國家的企業形成了鮮明的對比。葡萄牙、西班牙、荷蘭、英國和法國的企業之所以能夠創造一個「海洋時代」，最主要的一個原因就是這些國家的企業（無論是以商業為目標的航海還是後來的「東印度公司」），都是有國王或者政府在背後支持。很難想象沒有政府在財政上的、甚至軍事上支持，這些歐洲企業能夠在全世界「橫衝直撞」。近代殖民地主義和帝國主義，西方企業是內在一部分。中國因為政府反對企業「走出去」（即「海禁」），而失去了一個海洋時代。而所謂的「朝貢體系」也明確地體現出這一點。「朝貢體系」是單邊的開放政策，即外國人得到中國皇帝的許可就可以在中國經商，但中國皇帝從來不會要求對方也向中國開放。
政府需要成為企業的「幫手」，這是一個近代課題。進入近代（也就是和西方有接觸以來），中國連連被擁有強大經濟和軍事力量的西方國家所打敗。在「實業救國」的思路下出現了政府如何促進企業發展、至少幫助企業發展的思考。近代有官辦、官督商辦和商辦企業之分，也說明了政府和企業兩者之間關係的變化，從傳統上政府管理經濟事務向政府促進經濟發展轉變，即從被動的角色向主動的角色轉變。毫無疑問，近代以來，經濟發展成為政府責任的一部分。
經濟發展作為政府的責任，在當代中國又具有了新的內容。如果說近代政府促進企業（經濟）發展主要是為了「救國」，在當代同樣的政府行為除了繼續推動國家發展之外，更關乎於政府本身的合法性。如果和西方政府作比較，中國政府的合法性資源是不同的。
在西方，經濟基本上屬於企業家的事務，而非政府事務；不僅如此，政府干預經濟事務被視為不具有合法性。西方政府的合法性來自於選舉政治，即政治本身。在中國，因為不存在西方那樣的選舉制度，政府的合法性更多地是來自於對經濟發展的推動，借此來向社會提供福利。同時，也正是因為沒有選舉制度，政府很難通過計算選票來獲取合法性，經濟發展對政府合法性的重要性變得更加顯著。
政府「幫助之手」幫了誰
在當代，政府是如何對企業行使「幫助之手」呢？這只「幫助之手」仍然體現為三層資本形態上。
第一，政府本身履行企業家的角色，即學術界稱之為政府的企業化（corporatism）。傳統上就存在政府企業，但在推動經濟發展方面從來沒有像今天那樣具有規模和發生作用。在地方層面尤其如此。自上世紀80年代以來，很多觀察家早就指出，中國的縣政府本身就是企業，至少在早期，經濟增長更多的是來自地方政府之間的競爭，而非企業之間的競爭，即中國所說的「市長經濟」而非「市場經濟」。
不過，國有企業尤其是央企更是政府履行企業職責的象徵，國企被納入政府建制，其管理者更多地以官員的身份而非企業家的身份出現。盡管到今天國企只佔不到一半的經濟江山，但因為其在國民經濟的關鍵領域的壟斷和主導地外，被西方稱之為「國家資本主義」。
第二，發展型政府或者發展型國家。在這方面，中國和東亞其他經濟體的經驗沒有多少差別，即政府大力支持一些其認為是重要的（往往是大型的）民營企業。也就是說，政府本身並非企業家，但輔助企業家來從事經濟活動，推動經濟發展。這主要發生在上述中間層資本，有人稱其為「官商」，也有人稱其為「裙帶資本主義」。
第三，中小企業的發展。中小企業數量極大，流離於政府之外。除了秩序之外，它們對政府並無多大的要求。同時，政府除了管理和稅收之外，對它們也不會有多大的要求。中小企業在解決就業和地方稅收方面作用巨大，在大多數地方都能和政府處於雙贏的格局。因為中小企業大都是民營的，它們能否得到發展取決於空間環境。那些國有企業佔據主導地位的地方（例如東北），中小企業生存空間不大；而那些國有企業不佔主導的地方（例如浙江和廣東），中小企業生存和發展空間就很大。
這三個層面都形成了不同的政府和企業之間的關聯。不過，在很多方面，政府在扮演「幫助之手」上仍然缺乏經驗。宏觀產業政策就出現諸多問題。產業政策對大多數經濟體都很重要，屬於「發展型政府」的日本、韓國、新加坡等一直有產業政策，促成這些經濟體周期性的產業升級。很多歐洲國家也有產業政策，例如德國最近就提出了工業4.0。
但在中國，產業政策首先面臨的一個問題就是對誰的產業政策？對國有企業、大型民營企業還是中小企業具有不同的產業政策嗎？還是平等地對所有類型的企業？這裏，不平等歧視性產業政策是顯見的。直到最近有關方面才提出政府和企業的「中性」關係，即政府對各類企業沒有偏好。不過，這更多的可能只是理論層面，而非在實際層面。在不存在趨於「中性」的制度環境下，政府偏好不可避免。例如處於壟斷地位的國有銀行，其服務對象一定是國有企業和中間層的大型民營企業，很難想象大型國有銀行會產生服務於中小企業的動力機制。
對國有企業，政府強調愈做愈大。但結果並不必然愈做愈強，而是相反。顯然，政府在這裏並非是「幫助之手」。因為保護國企壟斷，國企佔據了太多的經濟空間，但沒有競爭力。另一方面，對民營企業，政府沒有提供足夠的經濟空間，同時產權保護不力，企業家擔憂財產和生命的安全。
產權保護最近因為中美貿易戰而變得重要起來，但產權保護的概念並非現在才提出來，這是一個老概念了，只是這麽多年來在這方面政府沒有作很多的努力。更多中小企業處於「自生自滅」的「無政府」狀態。不過，這反而成為很多中小企業的優勢，因為它們在「弱肉強食」的環境下長大，競爭能力很強。很多中間層的大型民營就是從這個領域產生和發展出來的。不過，一旦長大，它們就必然和政府發生關係，一些是主動的，一些則是被動的。這可以從近年來的PPP（公私夥伴關係）項目實施中看出來。
政府補貼是好事還是壞事
企業和政府發生關聯，但政府並非一定扮演「幫助之手」，很多時候和政府的關聯容易變成企業的劣勢。政府可以從多方面「幫助」企業，包括土地、環保、勞工和金融等方面。在企業的早期階段，這些「幫助」可以很重要，但政府過度的「幫助」馬上會成為企業發展的阻力。
政府對企業的補貼一直為西方國家所爭議，認為是不公平競爭的重要來源。但就中國企業來說，政府補貼到底是好事情還是壞事情呢？在大多的情況下可以說是壞事情。因為政府的補貼，政府很容易把一個企業培養成政府自己的企業，成為政府賺錢的工具，同時必然損害企業的競爭能力。太陽能板生產就是一個案例，政府大量的補貼馬上就導致了這個領域的產能過剩，直至最後的倒閉。這樣的例子實在太多。AI（人工智能）是最近的例子。和美國比較，中國在AI方面實際上具有很大的優勢。
不過，大量的政府補貼正在很快地改變着企業的動機結構，很多企業正在從技術競爭轉型成為政策尋租型。在政策「租金」巨大的情況下，企業哪有追求技術競爭力的動力呢？同時，這個領域更多的中小企業，因為政府看不上，它們就很難得到政府金融的幫助。不僅如此，它們本來所擁有的人才被那些得到政府「租金」的企業挖走。
在國際層面，政府的「幫助之手」更有問題，主要表現在國有企業「走出去」上。一帶一路國有企業為代表，在「走出去」過程中往往重政治理性，輕經濟理性。這被西方視為是不公平競爭。國有企業巨大，具有封閉性，對當地政府和老百姓缺乏關聯，往往成為「孤島」，被當地社會所「異化」。同時，國企所從事的項目貸款過於優惠，當地政府實際上很難成為「利益相關者」。西方污蔑中國在搞「債權帝國主義」，但實際上這應當是中國的擔憂。中國必須考慮如何「走出去」之後「走回來」。如果當地國家不能還回貸款，中國如何處理呢？
政府的「幫助之手」也表現在民營企業（例如華為）「走出去」上。例如華為是以民營企業的身份「走出去」的。但一旦在海外出現事情，政府方面就立刻上升為國家之間的關係，也因此把經濟事件轉型成為政治事件。在國際舞台上，政治不可避免。西方（尤其是美國）針對華為也是政治。但政府在處理此類事情時採取什麽樣的方法，則是需要深刻考量的。
當然，這也反映在個體公民層面，一些公民出國出了事情，政府馬上就會把之上升為國與國之間的外交事件。這可能是近代歷史心態的反映，「受害者」情結仍然過深，民族主義的悲情到處可見。這種主觀情感的外溢是可以理解的，但處理不了任何實際問題。
政府的「幫助之手」是很多國家經濟發展的一個重要因素。東亞的「發展型政府」尤其是日本、韓國和新加坡，政府的「幫助之手」發揮到了極致。也不難理解，這些經濟體也是二戰之後能夠逃避「中等收入陷阱」的少數經濟體。傳統上，這些經濟體都屬於儒家文化圈，把經濟管理和經濟發展視為是政府的責任。
在中國，在以往的數十年裏，政府也是從各方面扮演了「幫助之手」，也是中國經濟奇跡的重要因素。不過，在進入新時期之後，「幫助之手」本身需要進步。不進則退，政府和企業關係不轉型，「幫助之手」就會逐漸演變成「掠奪之手」。在中國經濟下行壓力加大的今天，政府如何繼續扮演「幫助之手」，無疑是需要人們認真思考的。
原刊於《聯合早報》，本社獲作者授權轉載。
