制度隔離與中國社會亂象

中國監管問題的起源具有特殊性,那就是存在着一種可以稱之為「制度隔離」的現象,即監管者和普通人民並不在同一個制度體系裏面,或者他們表面同處一個制度體系,但被一種制度所隔離。

最近四川成都七中實驗學校食品安全事件成為中國的特大社會新聞,在社會各階層產生了巨大的反響。但這實在是說不上新聞,只是這樣的事情再次發生。這些年來不知道已經發生過多少次類似的事件,食品、藥物、幼兒園、醫院等等很多領域,隨時都會發生類似的安全問題。每發生一次,社會就躁動一次,但平息下來之後,人們只能眼睜睜地等待着下一次發生,所不確定的只是不知道下一次會發生在哪裏、發生在誰身上。

一旦這樣的事件發生了,人們首先想到的是政府的監管問題,認為這是政府監管不嚴所造成的。的確,監管問題也是這些年政府所強調的。實際上,各級政府都不希望看到這樣的事情發生,因為每次發生,有關政府部門就會面臨來自社會和上級政府的雙重壓力。這樣的問題如果處理不好,甚至會對政府的治理合法性產生非常負面的影響。

因此,每當這樣的事件發生,有關部門都會信誓旦旦地保證做好監管問題,找出該承擔責任的人,很多人也受到了相應的懲罰,有被送進監獄的,甚至也有被執行死刑的(尤其是藥監領域)。不過,從這些年的經驗來看,不管怎樣的監管,都顯得蒼白無力。

監管是出了事情之後的監管,等出了事情再去監管,就比較晚了。通俗地說,監管類似於救火,着火了就自然要去救。但一旦起火了,損失就已經造成了。因此,就需要尋找更深層次的原因,探究為什麼監管無效,是否可以在源頭上控制甚至防止這樣的事情發生。因為誰也不想看到這樣的事情發生,如果能夠找到源頭加以防止,無疑是符合各方利益的。

是什麼原因導致現有的監管無效呢?監管在任何一個國家都是難題,沒有一個國家可以宣稱有完美的監管制度。但中國監管問題的起源具有特殊性,那就是存在着一種可以稱之為「制度隔離」的現象,即監管者和普通人民並不在同一個制度體系裏面,或者他們表面同處一個制度體系,但被一種制度所隔離。筆者從前稱這種現象為「城堡現象」,即中國仍然有太多的特權系統,這些特權系統把監管者和老百姓隔離開來。

長期以來,醫療、教育、住房、食品等領域都存在着特權系統,以至於人們說,除了空氣是官員和人民共享的之外,其他的都是官員獨享的。除官員以外,有錢人因為有錢,也可以仿效政府製造出自己的特供系統。很顯然,無論是國有企業還是大型民企,都有自己不同形式的「特供」系統。這樣,留下的或者被特供系統所「拋棄」的便只是普通民眾。

在醫療方面,中國盛行的實際上一直是傳統類型的「太醫制度」。各級領導和官員幾乎都有大大小小的屬於自己的「太醫」。政府系統高級官員消耗着太多的醫療資源,退休官員享受着過度醫療和過度照料,形成窮人幫助特權者的醫療體制。在「太醫制度」下,任何有利於民眾的醫療改革就變得不可能,原因很簡單,各級官員的健康乃至生命都和「太醫」有關,這些「太醫」對決策者和權力實施者俱有太大的影響,任何理性的醫療改革方案都頂不上「太醫」對掌權者的耳語。

在教育方面,從幼兒園到大學,各級官員都有自己的渠道和方法,能夠妥善安排和解決子女的就業問題。即使用權力解決不了的事情,也可以用錢來解決,在很多場合都是企業家和商人主動來幫助解決,這尤其表現在出國留學方面。中國官員的工資之低是路人皆知的,但看看哪位官員的小孩不是上的最好最貴的學校?這裏面的腐敗是不言而喻的。

政府和人民互相不信任局面

房地產一直困擾着中國社會,無論是政府還是普通民眾。房地產是政府的問題,也是社會的問題,但絕對不是政府官員的問題。因為社會對房地產(天價住房)不滿,房地產就成為政府的問題。官員的房地產仍然處於計劃經濟體制之下,即各級政府官員根據級別仍然能夠享受官員住房。這些年儘管有變化,但充其量也只是「半商品化」,也就是說官員可以取得非市場價格的住房。

所有這些都表明了,儘管政府官員也和老百姓一樣享受着市場經濟所帶來的利益,但他們無需承擔市場經濟所帶來的任何風險。或者說,他們並不是市場經濟的「利益相關者」,而是「利益不相關者」。既然是「利益不相關」,如何希望他們做好對市場的監管呢?設想一下,如果所有官員和普通老百姓一樣,都要在市場上購買食品、藥物、住房、教育等,他們的監管動力機制肯定和現在的不一樣。如果自己也和普通百姓一樣有可能成為市場的受害者,他們就具有了強大的動力去監管市場。

在明了這個問題之後,也比較容易回答如何避免現行監管無效、如何改進監管制度的問題了,那就是廢除特權、拆除隔離官員和老百姓的城牆。這樣做,無論對改善市場經濟環境還是對執政黨長期執政,都具有重要性。

對市場經濟而言,社會的一部分進入市場了,而另一部分卻沒有進入市場,這不能說是一個完全市場經濟。進而,沒有進入市場的這部分人有巨大的能量來操縱市場,這阻礙了市場的發育。更為重要的是,如上所述,這部分人在從市場獲取巨大的好處的同時不用承擔市場的風險,這就遏制了市場的「趨善」而張揚了市場的「惡」,並且市場之「惡」是由普通民眾來承擔的,從而使得社會變得愈來愈不公平,愈來愈分化。

房地產一直困擾着中國社會,無論是政府還是普通民眾。房地產是政府的問題,也是社會的問題,但絕對不是政府官員的問題。(亞新社)
房地產一直困擾着中國社會,無論是政府還是普通民眾。房地產是政府的問題,也是社會的問題,但絕對不是政府官員的問題。(亞新社)

從政治上來說,「拆牆」的意義更為深遠,就是要解決執政黨和人民趨向脫節的問題。執政黨和人民脫節是一個普遍的問題,並不是只有中國存在。在1949年建國之後就有所謂的「新階級」問題。當時,蘇聯東歐共產主義政黨執政之後,形成了牢不可破的官僚既得利益集團,和普通民眾脫節。這個新形成的「官僚既得利益集團」被那裏的學者稱之為「新階級」,和之前的基於資本之上的既得利益集團區分開來。

這個「新階級」便是人民不滿的來源。為了在中國防止這種現象的產生,毛澤東就發動了文化大革命,反對官僚主義,試圖以周期性的文革方式(即所謂的七、八年來一次)來解決這個問題。不過,文革的性質馬上發生了變化,演變成領導人之間的權力之爭,無論於執政黨本身還是於整體社會,文革都是一場大災難。不過,如何使得執政黨是人民的一部分而不是人民的「大老爺」,到今天仍然是一個沒有解決好的大問題。儘管執政黨「為人民服務」的宗旨沒有發生變化,但並沒有落實到具體的體制上。

這些年來,執政黨對之也有諸多思考,希望通過各種方式解決這個問題,包括定點定人扶貧(「幫扶」)、幹部走訪、考察、在地方短期居住等。不過,從實際效果來看,這些很難起到有效作用,因為這些最終無一不淪落為形式主義,做做樣子,幹部自己不信,老百姓更不信。這些年,中國社會一直在討論的「塔西陀陷阱」是有道理的,即政府和人民互相不信任的嚴峻局面。

拆掉城堡廢除特權

一個有效的方式就是執政黨主動拆掉城堡,廢除特權,真正把自己的官員和普通老百姓置於同一個系統上。如果醫療、教育、住房、食品等領域官員和人民是共享的,情況就會徹底改變。利益產生責任,沒有利益就沒有責任,這是很簡單的道理。如果官員變成了市場經濟的「利益相關者」,他們就會想方設法去監管市場。

即使在西方發達資本主義國家,「市場面前人人平等」也是保證社會公平的一個重要原則,至少在理論上如此。在這些國家,往往市場原教旨主義盛行,市場決定一切是否合理。無論是官員還是資本本身,都是用市場來論證其所享受的利益的合理性。但很顯然,有錢有勢者和無錢無勢者在市場經濟的地位是大不一樣的。儘管兩者都面臨市場,但防範市場之「惡」的能力是不一樣的。這也造成了今天西方所見到的不平等。

不過,西方國家通過幾種方法去防範社會的高度不滿和社會的不穩定。第一,淡化政治權力而強化市場力量,使得多數老百姓即使有怨恨也歸結於市場而非政治。第二,保證市場的開放性,人們通過努力可以往市場的頂端爬,從而提高自身規避市場之「惡」的能力。第三,民主對權力和資本的製約。因為官員是老百姓選舉的,選舉把官員和人民關聯起來。老百姓對市場的不滿在一定程度上可以通過民主來緩解。官員的合法性來自選票,為了選票,政府就必須對市場進行監管,防止市場對社會過度行「惡」。

更為重要的是,民主產生以來大大促進了福利制度的進步。福利制度的產生和民主制度並沒有什麼大的關聯,最初的福利制度僅僅是資本花錢買(社會)穩定。但福利制度的改進則是民主制度的功勞。儘管今天西方一些國家走向了過度的福利,使得福利制度很難可持續發展,但從社會的角度來看,福利制度則是保證了社會底層的基本生存和發展權利,防止社會的過度分化。

新加坡則在西方之外創造了一個能夠消除官員和民眾之間「城牆」的有效模式。儘管新加坡官員的薪水很高,但官員所有的需要都要從市場獲取,他們沒有任何特供系統。官員可以用錢從市場上獲得較好的服務(醫療、住房、教育等),但因為沒有特供系統,官員就會盡責盡力去監管市場。新加坡並沒有像西方那樣的多黨制,儘管存在很多反對黨,但從來沒有發生過政黨輪替。不過,那麼多年下來,新加坡從來沒有發生過西方早期頻發的食物藥品安全問題,也沒有發生過當代中國那樣的食物藥物安全問題。新加坡模式背後的邏輯值得人們深刻思考。

中共十八大以來,中國在反腐敗方面取得了巨大的成就。到今天,「八項規定」等深入社會,不僅為普通民眾所歡迎,而且官員本身也是接受的。不過,反腐敗還是在黨政體制之內,迄今為止所出台的諸多製度機制,都是為了預防和減少體制內腐敗。儘管反腐敗制度建設很重要,對體制外的社會也產生了積極的影響,但還沒有解決好上述更為根本的問題,即執政黨政府與社會的脫節問題。較之其他執政黨,中國共產黨在這方面努力不少,例如建設一個群眾性政黨、政黨深入社會的各個角落、堅持走群眾路線等等。

不過,無論是蘇聯東歐的經驗還是中共本身的經驗都表明,只要存在着各種特權系統,執政黨和社會必然就會有體制上的「隔離」。這種「隔離」一旦變得牢不可破,體制內外的對立就會變得不可避免,更不用說是互相不信任了。就執政黨的長遠利益來看,廢除「隔離」制度勢在必行,但這是否會成為執政黨建設和執政黨反腐敗的新戰場,需要拭目以待。

原刊於《聯合早報》,本社獲作者授權轉載。

鄭永年