今天的中國,從中央到地方,最為嚴重的一個現象就是官僚不作為。也可以說,這已成為這個新時代最為嚴峻的政治挑戰。
中共十八大以後,發動了大規模和持續的反腐敗運動,整治黨政官員的腐敗與「亂作為」現象,在短短幾年裏取得巨大的成就。不僅如此,反腐敗早已經成為中共黨建的最重要議程。十八大以來確立了一系列的制度反腐敗與預防腐敗,最重要的就是十九大正式成立的監察委,成為平行於執行機構的獨立機構。不過,在整治腐敗和亂作為之後,現在又走向另一個極端,即「不作為」。
不作為的後果很嚴重。有學者計算過,十八大以來高層已經出台1500多項改革,但有多少真正落實呢?十九大確立了中國從現在到2050年的發展藍圖,分三步走,即到2020年實現全面小康社會,到2035年實現全面現代化,到2050年把國家建設成為富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現代化強國。
中共是一個使命性政黨,從現在到未來很長一段的歷史使命已經確立,但誰來實現這些使命呢?這不僅僅關乎執政黨本身的執政基礎問題,更是實現各方面可持續發展的需要。只有可持續的發展,才能滿足老百姓不斷變化的需要。
實際上,不作為已經不是新鮮事。這個問題已經討論一段時間,人們甚至已經提出,亂作為是腐敗,不作為也是腐敗。在一定程度上,不作為可能是更大的腐敗。多年來,在西方學界,人們經常比較中國和印度,提出一個很有意思的問題:腐敗同樣存在於兩個國家,但為什麼中國發展了,而印度沒有發展?他們發現:在中國,官員既腐敗又作為(corruption with delivery);在印度,官員既腐敗也不作為(corruption without delivery)。
這個觀察不見得正確,更不能論證中國官員腐敗的合理性,但的確可以說明一個問題:如果官員佔着重要位置而不作為,損害的就是國家和社會的整體利益。因此,說不作為是更大的腐敗,並非一點道理也沒有。
那該如何整治官僚機構和官僚的不作為呢?這裏首先要理解不作為現象是如何產生的,如果走近中國的官僚結構,就不難回答這個問題。一般說來,在今天的官僚機構裏,可以發現以下三個群體:
第一個群體可以稱為口惠而實不至,熱衷講大政治和大話。簡單地說,這個群體基本上是玩虛的。這個群體是少數;第二個群體是不作為的,他們可以準時上班、準時下班,上班時讀書、看報、寫文件,但沒有行動,表現為什麼也不想做、什麼也不做,只是佔着位置。在很多官僚機構裏,這個群體是大多數。第三個群體也是少數,他們想作為、也是有作為的。
三個群體 三種結果
三個群體,三種行為,三種結果。人們可以設想,在正常情況下,第三個作為的群體應當得到獎勵,第二個群體必須得到懲罰,而第一個群體為人們所輕視。不過,實際的情況往往不是這樣的。
第一個群體的人往往得到提拔,因為他們沒有實際行為,不僅不犯錯誤,而且由於很高調,往往會引起上級領導的關注。這個群體的人得到提拔,還有一個被錯誤理解的「政治上正確」問題。對上級來說,政治上正確主要是要把頂層設計的政策落實下去,把事情做好;但對這個群體的人來說,政治正確更多地意味着「唯上」,不管用什麼方法,讓上級領導高興即可。
第二個群體的人不作為,這意味着平平庸庸,但也不會犯大的錯誤。這個群體中,一些人得到了提拔,有的則是原地踏步。這個群體中尤其是那些快要退休的人,則大多在等待軟着陸,即在退休之前堅持不犯錯誤,安全退休。而第三個群體,即作為的人,在一些條件下,有的也得到了提拔,但很多人出了問題,甚至進了監獄。
這三個群體官僚的選擇實際上是極其理性的。玩虛的還是少數,畢竟時代不一樣了,人們有了自己的判斷。而選擇平庸,儘管屬於無奈之舉,但也是最理性的選擇,因為誰也不想以「犯錯誤」或進監獄為人生終點。
為什麼會產生這種現象呢?這裏的情況很複雜。一般說來,就人性來說,不管什麼樣的體制,總會出現這三個群體。中國今天的問題在於,不作為的官僚佔了官僚機構的多數。儘管人們也可假定人性因素在發生作用,但如果要促成官僚的有所作為,就必須從體制的角度來分析。無疑,無論哪個國家,體制的設計就是要克服人性的弱點。
就體制而言,人們可以從十八大以來逐漸形成,到十九大正式化的「內部三權分工合作」的權力結構來理解。從十八大到十九大,中國最具有歷史意義的制度重建,莫過於決策權、執行權和監察權三權體制的形成。
儘管從理論上說,這三權自建國之後一直就有,並且在改革開放以來一直在演進,但法理意義上的三權體制形成於十九大。十八大之後,監察權先在北京、浙江和山西等地試行,到十九大正式成為平行於國務院(執行權)的一極權力。
儘管所有三權都來自黨權,但把黨權的行使分為三個階段,以實現權力行使的有效性和合理性。不過,這個三權體制因為剛剛形成,三權之間的邊界和關係、運行規則、權力內部機制等方面,仍然有待在實踐中加以探索和完善。從現狀來看,還存在諸多可以進一步改進的地方。
就決策權而言,集中有其需要和必然性,因為十八大之前的過分分權導致了一系列嚴峻問題,包括政治寡頭的形成、大規模的腐敗和決策的過度分散。但決策集中也有問題,主要是一些政策不夠科學,缺少可行性。從前,中國的政策總是中央制定,下級政府根據地方情況因地制宜地轉化成地方政策再落實下去。
誤解「不可妄議中央」 不說不錯
今天,政策的執行者即下級政府不是不知道如何落實中央制定的政策,他們身處一線,知道什麼樣的政策可行,什麼樣的不可行。但是,一些地方機械地甚至錯誤地理解「不可妄議中央」的概念,不敢對政策做因地制宜的轉變。不可妄議中央原來指的是在政治上和黨中央保持一致性,但這一原則被地方濫用和泛用,並且逐級下行,演變成誰也不敢對上級政府制訂的政策提任何意見,哪怕是善意的和建設性的意見。
再者,政策缺少可行性,還涉及決策模式變化的問題。從前,政策都是地方先行先試,在地方成功後上升成為全國性政策,在全國層面執行。即使這樣,在很多地方仍然必須修改政策,以符合地方情況。但現在的很多政策是頂層設計,而頂層設計往往被理解成為上級制訂、下級執行。上級制訂又進一步演變為領導制訂,領導制訂演變為領導下面的一些官員制訂。這不僅造成上下級政策交流不足甚至缺失,而且是封閉式的決策,缺乏實踐性。不管什麼樣的政策,如果地方的差異性被忽視,就很難執行下去。在地方差異性這麼大的一個國家,這種決策模式是有問題的。
就監察權而言,儘管這是當代中國政治體制的一大創新,但這一權力在地方層面往往使用過度,甚至濫用。雖然中國數千年前就有監察權,但對當代來說仍然是新權,大制度確立了,很多須配合的制度並不到位,而且權力行使者經驗不足。例如,對被監察者來說,紀委和監察兩套機構不夠整合,一會兒是紀委,一會兒是監察委,造成過度監察,被監察者應付不來。
此外,還有監察的權限問題,現在還不是很清楚什麼可以監察、什麼不可以監察。這在歷史上也有很多教訓,例如漢朝規定只有六個領域可以監察,其餘的不可以。如果監察機構的唯一職責是找執行權或決策權的錯誤,那肯定是能夠找得到的。歷史學家錢穆稱這種現象為「反對黨」,並且是為了反對而反對。
在很大程度上,今天的中國已經出現這種情況。媒體不時報道監察過度的情況。一個不可忽視的情況是,如果告狀的人愈來愈多,幹活的人必然愈來愈少。尤其是今天,告狀幾乎是易如反掌、零成本,告狀者不管是否了解真實情況,即使是基於謠傳,也可以告狀,即使是事後發現告狀不真實,也不會得到處罰。這似乎刺激和激發了一些人告狀的熱情。
有作為 隨時反被告狀
在這種情況下,就不難理解執行權難以作為的原因了。很多幹部還是想作為的,但一旦有所作為,就困難重重,不僅要面對來自上級的眾多政策、政策之間的不一致性、政策的地方化等等,更重要的是,一旦想做點事情,就會觸動其他人的利益,這些其他人就會變成告狀者。因此,對想作為的官員來說,不作為便是最理性的選擇。
不作為既不是大多數官員的本意,其結果也是對執政黨、社會和國家的整體利益的損害。如何來解決這個問題呢?這是一個很系統的問題,不存在萬能藥,但如下幾個方面是可以加以考慮的:
一、改變決策模式,使其科學化。從前過分分權模式有重大缺陷,但現在過分集權模式也有其缺陷,這就必須通融自上而下和自下而上的兩種決策模式。
二、監察權明細化。要確立監察權的邊界,不能什麼都監察,以保證執行權的空間,避免監察權為了找錯誤而去找錯誤。
三、要明確舉報者(告狀者)的責任,誣告必須承擔政治和法律責任,以避免舉報泛濫或濫告狀。必須節制易如反掌的舉報(例如網絡的匿名告狀)行為。
四、制訂一部《改革促進法》,賦予官員試錯空間。沒有人可以保證執行政策可以百分之百成功,如果不是為了自己的利益,改革出現一些差錯,就不能承擔那麼大的責任。尤其要對「終身追究責任」明細化,誰也不想在退休之後被終身追究,也沒有人想坐牢。這些方面,高層已經有意識,所以出台了一些政策。但這些政策仍然過於寬泛,不是很明確,很難落實,也缺少法律上的保障。如果把這些政策進行細化和系統化,通過法律和法規的方式表達出來,就可以為改革提供堅實的法律基礎。
五、改進行政法規,明確集體責任和個人責任。一項政策經過集體決策和通過,只要執行官員以公開透明方式、根據集體決策來執行,即使出現問題,不能算是個人的責任,而是集體的責任。
六、在「黨政聯動」、「黨政合署辦公」的基礎上,在基層實行「黨政一體化」改革,真正實現小政府的目標,大量減少黨政官僚機構的數量和人員,在此基礎上大幅度提高公務員的薪水。官僚也是人,不能光用道德水準來要求和衡量他們。如果沒有一定的工資水平,他們一方面沒有有所作為的動力,另一方面會通過各種非正常的途徑或潛規則(包括腐敗)來獲取。
原刊於《聯合早報》,本社獲作者授權轉載。
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