近來，中國有關當局公布了將在農村推展的土地「三權分置」改革政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權的「三權分置」。根據官方的解釋，「三權分置」可以落實宅基地的集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。
「資格權」證政府鼓勵宅基地使用權的流轉
這一改革要改變政府作為居住用地唯一供應者的情況，研究制定權屬不變、符合土地和城市規劃條件下，非房地產企業依法取得使用權的土地作為住宅用地的辦法，可以深化利用農村集體經營性建設用地，建設租賃住房試點，完善促進房地產健康發展的基礎性土地制度，推動建立多主體供應、多渠道保障租購並舉的住房制度，讓全體人民住有所居。
儘管宅基地的「三權分置」在法律上沒有明確依據，但人們可以從物權法的角度來解釋將要進行的試點，即將農戶資格權看作是集體組織成員權的表現，而使用權則是可以流轉的用益物權。舊有的政策是「一宅兩制」，即房屋歸農民私有，但房屋的宅基地歸集體所有。
儘管資格權和使用權合二為一，都是歸農民所有的，但農民的使用權的流轉則被嚴格控制。這次，有關當局通過「權利分解」，創造出一個新的權利來，即資格權。這意味著從政策層面開始推進宅基地使用權的流轉。
這一政策設計可謂用心良苦。對研究者來說，這份政策是一個絕好的案例，可以檢討中國在「農村土地集體所有制」這一意識形態條件下，農村改革如何舉步維艱。
改革思路從未脫離兩種極端
在農村土地改革方面，中國一直苦於兩種極端的意識形態，一端是堅持舊有的集體土地所有制，一端是主張農村土地私有制，雙方都認為只有他們相信的「所有制」才是農村的根本和出路。多年來，無論是官方還是民間，所討論的改革思路也從來沒有離開過這兩種極端的意識形態。
因為「集體土地所有制」是官方的意識形態，因此任何改革都必須符合這個意識形態，即使一些做法開始和這個意識形態分叉，也必須通過哲學化的或者辯證化的解釋（或者理論創新），使得人們相信原來的意識形態得以延續。
這種「隱晦」的改革充分體現在「三權分置」的政策設計上。因此，「三權分置」儘管是為了推動土地使用權的流轉，但有關當局也同時規定，嚴格限制社會資本進入農村，即「城裏人到農村買宅基地這個口子不能開，按規劃嚴格實行土地用途管制這個原則不能突破，要嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館等」。說穿了，在給使用權一些「流轉」空間的同時，又把它關在了籠子裏面。
賦權農民農村的目標難以實現
從其主觀意圖來說，這一政策設計是讓農民和農村分享國家發展尤其是城市化的成果。的確，這不僅僅關乎農民的權利，也關乎農村的可持續發展。改革開放以來，農民的權利和農村的發展幾乎是同步的。1980年代和1990年代的一段時間是賦權農民和農村的，主要表現在生產責任制和鄉鎮企業的發展方面；容許農民進城打工（流動）也是一種賦權政策。但後來實現權利的途徑越來越有限，到取消農業稅之後，就沒有可以賦權農民和農村的有效舉措了。
不僅如此，很多方面，反而呈現出「去權」的趨勢，例如，城鄉分割的戶口制度得不到有效改革，城市化不能消化長年累月為城市服務的農民工，而城鎮化則演變成為把農民趕上樓。實際上，對國家來說，不管做什麼事情，經濟發展和社會穩定是第一位的，而農民權利的實現是次要的，甚至只是附屬品。現實地說，近年來實施的精準扶貧可以實現「保底線」的目標，但很難實現賦權農民和農村的目標。
農村「造房運動」未必能改善農民現狀
「三權分置」可以再次賦權農民嗎？真的可以讓農民分享國家發展尤其是城市化的紅利嗎？從實際層面來看，這一政策的目標就是讓農民在自己宅基地上蓋房子，即可以用來實現自己居住權，也可以用來出租給別人。不過，這裡的問題在於，就農民本身來說，居住面積已經夠大，不需要再用宅基地來實現自己的權利了。
除了居住空間的質量問題，大多數農民的人均居住面積已經遠大於城市。那麼，誰來租賃呢？中國的三線、四線城市的住房已經過度，出現了很多「鬼城」。如果現行政策不變，城市人口仍然會繼續向中心（大）城市集中，更多的小城市會演變成「鬼城」。在這種情況下，由宅基地改革所引導出來的農村「造房運動」很難改變農民的現狀，如果不是惡化現狀的話。
京滬杭等13城市成試點 於集體用地運營租房
這一改革政策唯一可以發揮作用的，就是大城市周邊的城鄉接合部，因此其適用範圍非常有限。從有關部門對「適度放活」的表述來看，事實上也如此。根據有關部門的規劃，政府可能將會首先在一些城市化進程較快的經濟發達地區，尤其是大城市周邊的農村地區，進行有限度的宅基地使用權流轉和退出試點。
為增加租賃住房供應，構建購租並舉的住房體系，拓寬集體經濟組織和農民增收渠道，按國土資源部、住建部的部署，京、滬、杭等13個城市正在開展利用集體建設用地建設租賃住房試點。在試點城市，村鎮集體經濟組織可以自行開發運營，也可以通過聯營、入股等方式建設運營集體租賃住房。
「三權分置」政策的有效性
很顯然，這些實踐已經發生多年了。就此而言，「三權分置」政策充其量也只是給那些已經存在的實踐了事後的合法性。如果這樣，人們不得不質疑「三權分置」政策的有效性了。
決策者是否提問過一系列問題：這一政策的目標是什麼？是為了維護既有的意識形態，還是為了在維護既有意識形態的前提下，催生一些有限的變化？更為重要的是，如果人們引入馬克思的觀點，那麼就要繼續問，這一政策在操作層面，誰來做？「誰來做？」這一問題很重要，因為它基本上決定了誰獲益的問題。如果這一政策的目標是讓農民獲益，那麼就必須考慮到政策的執行者問題。
農村問題歷史背景複雜
在中國農村問題上，一個最大的問題是關乎「集體組織」。在毛澤東式的人民公社和農村生產隊組織體系解體之後，農村的集體組織已經發生了翻天覆地的變化。農村生產承包責任制、農民的高度流動等因素，使得很多地方的大多數農民並不在農村生活，原來農民所屬的集體組織事實上已經不存在。
但問題在於，決策部門一直有意無意地忽視這個事實，假裝著農村集體的存在。很多政策都建立在這個虛設的集體組織之上。今天，在理論上，所有享有農民身份的農民個體仍然享受着人們稱之為集體組織成員權的權利，即農村集體經濟組織的成員對集體經濟組織所享有的權利，而成員權被認為是兼具身份權和財產權性質的特殊權利。
享受政策所規定權利的僅為農村少數
此外，和村民自治制度相關，農民也享有包括選舉權、決策權、管理權、監督權在內的各種權利。從字面上看，農民所享有的權利一大堆。不過，如果熟悉中國農村現狀，人們不難得出結論，所有這些權利僅僅是文字而已。也可以這麼反問：如果這些權利真的存在，那麼農村的現狀為什麼會變得那麼嚴峻？（如果人們不想回答這個問題，那麼就可以耐心等待眼下這一波基層反腐敗運動會揭露什麼樣的問題。）
簡單地說，享受國家為農民規定的各種權利的，僅僅只是農村的絕少數，包括農村有權力者、有錢人、地方強人，也包括一些地痞流氓和土豪劣紳。在毛澤東時代，國家不惜犧牲消滅整個地主階層來打破農村的利益格局，但所換來的只是權力者主導的利益格局，農民從依附地主轉為依附權力。
農民無力保護自身權利 制度須具現實意義
在舊體制解體之後，有了農村的自治制度，理論上農民可以解放出來了，但傳統的社會結構很快恢複過來，農民再次依附一個不叫「地主」的農村強人階層，在很多地方，自治組織和黑社會沒有多少差別。就土地制度來說，儘管仍然實行集體土地所有制，但在實際運作過程中，集體土地所有制演變成為農村強人土地所有制。這是一種典型的集體土地管理者的所有制，並非農民的所有權。沒有任何東西可以打破今天的地方政府和強人壟斷的土地權利。
人們可以預測，在限制社會資本的前提下，三權分置只會強化農村強人的權利，而繼續弱化普通農民的權利。儘管人們賦予農民權利觀念，但在現實層面，農民太弱，弱得沒有能力保護自己的權利。農民所能做的要不是自殺，要不就是簡單操作的暴力。
如果人們意識到權利的實現需要「階層力量的平衡」這一社會和法治制度環境，那麼農民權利的實現只有在兩種情況下才有可能。第一、給予農民宅基地的真正權利，而非僅僅是今天的使用權和資格權。這些都是紙面上的，對農民來說並不具備真實的意義。第二，容許城市中產階級進入農村，造就另外一個有能力的階層，制衡原本的農村強人。只有城市中產階層具有權利觀念，也具有保護自己權利的能力。
要靠社會制衡 方可避免農村衰敗和「黑社會化」
中國農村的發展資源已經處於竭盡狀態。在取消農業稅之後，政府可以做的似乎不多了。人們的共識是，只有通過有效的土地制度的變革，才可以引入有意義的變革，實現農村的可持續發展。如果不能改變由農村強人所主導的「集體土地所有制」，那麼任何變化都會是表面上的。農民需要分享城市化、工業化的成果，這要求農村人口的雙向流動。一方面，需要容許農村人口流入城市。農民嚮往城市生活這個趨勢不可避免，任何人也阻擋不了。但如果光是農村人口的流出，必然會造成農村的「單向流出性衰敗」。今天的局面就是這樣造成的。要避免單向流出性衰敗，就需要容許甚至鼓勵城市居民流入農村，在農村居住和生活。
雙向的流動需要土地制度的改革。農民、城市居民都可以擁有農村的土地，至少是宅基地。這樣，在農村就會出現一種由不同社會群體擁有土地的混合土地所有制。這不僅是發展所需，更是農村社會階層互相制衡所需。沒有這種制衡，無論怎樣的政治建設，農村的衰敗和「黑社會化」不可避免。
農村本身的發展具有很大的局限性。農村本身不足以實現現代化，這在哪一個國家都一樣，發達國家也如此。農村的發展需要政府的幫助，但僅僅是政府的投入很難可持續。在世界範圍內，農村的現代化取決於：第一，城市化能夠吸納消化大部分農民；第二，城市居民倒流到農村，實現城鄉之間的雙向流動。這兩者都需要土地制度的變革。在中國，如果不變革目前的土地制度，這兩種變化的發生就不可能。
原刊於《聯合早報》，本社獲作者授權轉載。
