專訪周永新:全民退保的十個社會意見分歧

「始終我們每一個市民都一定會從工作上退下來……」全民退保無望,周永新雖失望,但仍稱見到曙光。等待下半年的諮詢?老人家由彭定康時期等到現在,還要等幾多年?周教授由青年等到老年,他等到,其他老人家等不等到?社會分歧數十載,有什麼分歧還未解決?
「始終我們每一個市民都一定會從工作上退下來……」
全民退保無望,周永新雖失望,但仍稱見到曙光。等待下半年的諮詢?老人家由彭定康時期等到現在,還要等幾多年?周教授由青年等到老年,他等到,其他老人家等不等到?社會分歧數十載,有什麼分歧還未解決?
特首梁振英任內第三份《施政報告》剛剛出爐,新一年的安老措施只有短短600字,退休保障則被納入扶貧範疇,政府指周永新教授團隊去年提交的《香港退休保障的未來發展》研究報告公布後「社會意見分歧」,只表示認同應改善「有需要」市民的退休保障,被外界質疑是抹殺周永新的全民老年金建議。周永新直言,不希望退保走政改後路,認為若政府提出實際建議,可以選擇「袋住先」。

香港社福界教父

周永新於2013年退休,是港大社工及社會行政學系榮休教授,有香港「社福界教父」的美譽。七十年代於港大畢業後,周教授一直從事扶貧及安老研究,多年來已被視為社福專家,除了先後任教於中大及港大,更於八十年代起出任多項政府公職,包括強積金計劃諮詢委員會主席、扶貧委員會、平機會成員等。在過去,他多次對政府的社福政策提出質疑,例如七十年代中期在他仍於社署轄下的社工訓練學院任教時,已在《南華早報》發表文章批評香港社福政策,更曾被當時的社署助理署長要求噤聲。前幾年他亦對關愛基金的成立目的及受惠對象未明提出過質疑。縱然他經常與政府「對着幹」,還是贏得社會的尊重,早於1999年獲頒銀紫荊星章。
經過2012年長者生活津貼引起的社會撕裂後,政府深知中策組公信力有限,連忙委託周永新教授用一年時間替扶貧委員會進行退休保障研究。事實上,周教授研究退休保障超過30年,其著作《養老、敬老、愛老——香港安老政策述評》(1986)便是早期的研究。多年研究讓他親身接觸不同的長者,令他明白長者對未來生活毫無把握,以及所感受到的徬徨無助。2013年,政府委託他研究退保,至去年8月發表研究報告。他曾在報告公開前夕向傳媒表示,研究報告有充份的數據分析,應該是最後結論,覺得不需再諮詢,因為退保是一個政治決定,「要麼做,要麼不做」。研究30年,今日的周教授也已成為一個67歲的老人家,如今《施政報告》一錘定音,擱置全民老年金建議,難免令周永新教授感到失望。

20年前的老年金

其實,老年金的概念並不新鮮,早於20年前,時任港督彭定康已經提出過。今日老年金方案的主要提倡者周永新,當時並不支持,認為會將事情政治化。「當年我跟劉千石上去工業總會,跟李鵬飛、張鑑泉,用了10多年時間才得到一個共識,就是中央公積金。在那時,老年金的政治意味很重,因為可行性真的不高。如何去供款已是一個大問題,加上那時要過渡,政治上是否可以接受?大家都心知肚明。那個時候搞老年金會將社會上對中央公積金的共識打散。」周永新認為,中央公積金是當時社會的共識。「若老年金因種種原因做不到,很可能連中央公積金都失去。」不過,中央公積金最後仍因社會分歧過大而被放棄,取而代之的是私營的強制性公積金。

政改年再談老年金

20年後的今日,社會重提老年金,曾經覺得老年金太政治化的周永新認為客觀條件已成熟,政府卻在施政報告「落閘」。周永新雖感失望,但仍覺得有曙光。「全民退保一定沒有了,不需要幻想。」但他認為,政府預留500億,反映退保仍有機會。他預計政府傾向強化現行保障制度,可能與新民黨和民建聯較早前提出的退保方案接近。身處政改年,周永新想起彭定康的一句話:「當年我跟彭定康說不想這件事太政治化,他跟我說,”Nelson, every decision that a government made is a political decision.”(政府每一個決定都是政治決定)。但我作為一個推動退休保障發展的研究者,只能夠盡我所能去提供一個答案。」雖然從今日看來,全民退保可能再沒下文,但既然政府認為社會意見分歧,那我們就有必要分析一下這些分歧。
1993年,時任港督彭定康在施政報告中,建議設立老年退休金計劃,在社會上引起爭議,當年中方代表陳佐洱更批評計劃會導致香港「車毀人亡」。(亞新社圖片)
1993年,時任港督彭定康在施政報告中,建議設立老年退休金計劃,在社會上引起爭議,當年中方代表陳佐洱更批評計劃會導致香港「車毀人亡」。(亞新社圖片)

分歧一:留給有需要的長者更好?

對全民退保抱懷疑態度的理由有很多,其中一說指應將富有長者的老年金轉到貧窮長者身上。「原則上確是這樣,但在現實中,首先我們要釐定,有錢到什麼程度才不給他?現在生果金也沒有審查,生果金由1973年開始到今日,總有約一成的合資格人士是不領取的。」一個福利制度申請若然比較寬鬆,申請人數自然比較多。「沒錯,但如果太緊,差不多就等於綜援,沒有意思。澳洲的情形便類似這樣,他們的老年金需要審查,但限額比較寬鬆,不能太緊。」
周永新認為,由於退休長者通常沒有收入,資產審查最多只能撇除約兩成合資格申請者。「最多少兩成,但生果金有一成人沒有去拿的,等於說資產審查只能撇除最多一成左右的人,但審查要交表格、審核、抽樣,涉及一筆行政費用。那麼複雜,最後查到『有需要』的,可能只能多拿500元。」他強調,3,000元只是很基本的金額。
無庸置疑,審查能撇除一群有穩定退休金的大公司高層和高級公務員。「但需不需要做到這個?還是用一種勸喻的方式?我經常記起司徒華生前提過,他有拿生果金,從第一日開始就寫了將那些錢存到支聯會的戶口。我認識很多有錢人均不太需要生果金的幾千元,他們直接寫了慈善機構,如救世軍、宣明會等,會是這樣的。」教授說來一臉神傷。

分歧二:退保是扶貧嗎?

去年8月,周永新做的《香港退休保障的未來發展》報告書是提交到扶貧委員會處理的,不少人質疑,假設退休保障是扶貧工作為政策上的盲點。周永新不同意退休保障只是為了扶貧,他認為,扶貧只是整個退休保障的其中一個意義。不過他指出,「無論如何,政府都要有一個委員會去負責這件事情。」但他同時強調:「扶貧委員會委託我們做這個研究的時候,並不是以扶貧作為重點。我們看的是整個退休保障,而不只是貧窮的老人。」在周永新的眼中,一個完善的退保制度能夠做到更多,除了扶貧,更有防止老年貧窮的作用。
當年扶貧委員會是由林鄭月娥當主席,周永新憶述:「那時她跟我說,老年貧窮是一個很主要的問題。根據委員會設定的貧窮線,他們發現香港每三個長者之中就有一個是貧窮的。他們看得到這個問題,梁振英競選做特首的時候,在政綱中就提過要研究如何引入短、中、長期措施,改善現在的退休保障制度。」2012年特首選舉時,梁振英的競選政綱有這一樣一句:「長遠而言,研究人口老化對公共財政的影響,及早籌謀和作出財政撥備,成立及累積養老基金,以應付日後人口老化對養老、護老、醫療等服務需求的額外開支。」三年過去,梁振英在2015年的施政報告只寫道:「政府認同應改善有需要的市民在退休後的生活保障。」換言之,周永新的老年金方案未獲政府垂青。
2012年,特首梁振英曾在競選政綱指出貧窮問題是香港需要重視和即時處理的問題。<br/>(亞新社圖片)
2012年,特首梁振英曾在競選政綱指出貧窮問題是香港需要重視和即時處理的問題。<br/>(亞新社圖片)

分歧三:如何量度「有需要」?

周永新表示失望,他認為,退保不應只以照顧貧窮和無依無靠的長者為宗旨,所謂「有需要」的市民,應包括有幾十萬積蓄,但不能確保退休後穩定生活的長者。這樣的講法是基於什麼呢?「我記得之前我去電台做節目的時候,一個退休教師打電話來,他是在中學教書的,教了30多年,他們在強積金之前已有公積金。他說10多年前退休的時候,有200多萬,但10幾年後,現在只剩約80萬,部分因為投資失利。他說現在70幾歲,即使有80萬,都不敢花錢,因為今時今日活到80歲、90歲都不出奇。由此可見,如果沒有一個穩定的每月收入,老人家的生活會很徬徨。」
不少香港人習慣以經濟學思考收入與支出的關係,對「徬徨」這個感覺不甚了解。「過往我們做訪問的時候,當時已有40多萬人在拿長者生活津貼,很多訪問的反應是:『今個月有2,200元,下個月有2,200元,那我就肯花錢。』他們很可能自己有筆錢,但俗一點說,這就是棺材本,是在有事的時候,如身體健康出現問題時才用。但這2,200元不同,因為知道下個月又會有,就會用。其中一點很重要,在訪問時他們說會因為這筆錢看多了中醫。要知道老人家很多時候不喜歡看西醫,覺得身體有毛病或者比較虛弱,會比較想看中醫調理一下,令血氣好一點,用他們的字眼:『不似西藥口淡淡』。有些老人家甚至覺得食了西藥會覺得頭暈,因此我們訪問的時候見到整屋都是藥,他們取藥回來都不吃。現在好很多,有2,200元,他們就會去看中醫。」或許這些感受,並非年輕及中年一輩能夠切身感受到的。「他們常常說,有了2,200元,很多時候會安心一點,不會覺得突然什麼都沒有。」周永新一次又一次的重申,他們研究的是整個退休保障制度。「我們發現香港所欠缺的,其實是每個人有一個比較穩定的收入來源。」

分歧四:強積金不正是為退休而設?

如何保障市民於退休後的生活可以有穩定收入?周永新重申,老年金方案參考了世界銀行的五大退休保障支柱,分別為:零、一、二、三、四支柱。所謂零支柱,是指給予貧困長者最低入息的社會保障,在香港的例子就是長者綜援。第一支柱是指公共退休保障金,是次老年金計劃在這個範疇。「這部分指的是用公共資源,可以是政府,也可以是從稅收、僱主或僱員方面的供款來支付,根據人口歲數來給予津貼。」目前香港政府每月向年齡滿70歲的老人家發放1,180元高齡津貼(俗稱生果金),當中不設資產審查,就是一個例子。「可以說是 universal(普及的),每個人都可以得到的,全部市民到一個年齡就能得到這筆錢。」周永新強調。
第二支柱是指強制性職業或個人的退休保障計劃,在香港就是強積金。至於第三支柱則是指自願性的儲蓄制度,一般來說,這等於個人儲蓄。第四支柱是指非正式的支援,例如是家人的財務支持,以及一些公共服務。「例如醫療,現在65歲以上的都可以得到,包括我自己在內,均可享受到2元的車船津貼,這些減免的費用都包在第四支柱。」周永新再三強調:「因此我們整個構思並非幫助窮人,而是一個完整的退休保障制度。」
周永新喝一口茶,緩緩的道:「有時我形容就是,每一個人都有一個所謂打底的固定收入,大約是3,000元。如果你真的是窮的,3,000元一定不夠,一定是要申請綜援的。我認為任何社會,即使最發達、最好的國家都有一批人需要政府給他們一個社會安全網,維持他們的生活。」
周永新解釋退保五大支柱互相協調,才能帶給不同階層的人穩妥的退休生活。&lt;br/&gt;(灼見名家圖片)
周永新解釋退保五大支柱互相協調,才能帶給不同階層的人穩妥的退休生活。<br/>(灼見名家圖片)
他認為,只有強積金是無法保障退休生活的。「強積金其實對中下階層的員工來說,幫助不大。因為他們每個月即使賺1萬多元,再計上僱主的部分,強積金也就是1,000多元。儲30年,假設沒有虧蝕,也只得60至70萬元,現在供14至15年的,平均只有20萬元左右。而這只是平均數,若數目少過20萬元,你可能要申請綜援度日。但老人家未必太想申請綜援,因為綜援要計算整個家庭入息。」

分歧五:港人會放棄自己濫用福利?

綜援申請手續繁複,周永新相信,很多人會盡量避免申領。「我們要明白老人家一般是不想申請綜援的,綜援雖然錢比較多,但因為綜援需要整個家庭的審查,尤其是跟子女住的那些,他們不想子女簽被人叫作『衰仔紙』的證明書。要子女承認自己沒有能力供養父母,很多父母都不想。」他形容社會上有很多難聽的聲音:「我聽過很侮辱的是說,不應養懶人,不要老了就靠老年金,年輕時就申請公屋。我研究福利這麼久,知道若香港市民有能力的時候,他們不會這麼做的。」
他以年輕人申請公屋為類比:「你以為年輕人真的很想去申請公屋嗎?以前我研究這個問題的時候發現,入息1萬元到2萬元的打工仔佔超過四成,當中約七成在35歲以下,對這些人來說,他們真的無希望買到私樓。不要以為那些人是放棄自己、不想努力,他們確實對前景毫無把握。」對未來無把握、無安全感,對任何人來說都是恐怖的事情。「難道老人家很想靠政府?他們一樣看不到自己的前景,看不到如何可以維持生活。即使有100多萬積蓄又如何?買雷曼債券那些不也都虧蝕光?很多人根本不懂投資。」

周永新教授簡介

周永新,著名香港福利政策學者。1970年獲香港大學文學士學位及社會工作文憑,1973年獲英國曼徹斯特大學碩士學位,1978年獲香港大學博士學位。1977年至1983年間於中大社會工作學系任教,曾受社會福利署委託研究檢討當時的公共援助(即今綜援)制度,協助制定貧窮線。自1991年開始,出任港大社會工作及社會行政學系講座教授,至2013年中退休。研究範圍包括貧窮、社會保障、老人照顧、家庭政策。在過去30年著作超過10部,主要討論香港的福利政策,亦經常在報刊發表文章評論時事。最近出版了《社會政策的觀念和制度》及《香港真實的貧窮面貌》。八十年代起參與多項公職,涉及福利、青年、人口、醫療和房屋等措施的規劃,包括強積金計劃諮詢委員會主席、扶貧委員會成員、平機會成員、社會福利諮詢委員會成員及關愛基金督導委員會成員等。

本社編輯部