冠狀病毒疫情暴露出的公共治理問題是棘手的。現在中國和美國的許多公共治理的爭議，都是同中央和地方關係密切相關。美國聯邦政府的首長與州長之間的衝突現在正在進行中。比如現在各州解封的步驟與措施，跟聯邦政府的想法不一致，雖然從管理權限上來說，公共衛生是州政府的權限。
更早之前，為了有效抗疫，美國一些州從其他國家特別是中國進口一些口罩，他們擔心聯邦政府會截留物資，一方面在購買時不透露是哪個州採購的貨物，有些州更調動當地警察來保護貨物的順利運送。州與州之間也互相調劑醫療物資，這也是在沒有聯邦政府的祝福之下進行的。
當然在聯邦和州之間紛爭不斷的情況下，政府的一些採購和財政使用規則沒有得到切實遵守，比如政府採購的透明性原則；在極端情形下，一些採購個案是失敗的。用納稅人的錢購買醫療物資卻陷入騙局，這些事情若發生於平時，是不可思議的。
病毒檢測權限過於「中央化」
在冠病疫情應對中，中國的中央地方關係是否表現更好？在緊急動員的情況下，中國的中央地方關係確實值得肯定。第一、疫情中的制度調整能力。比如病毒檢測和公開的權限。在冠病疫情發生的早期，病例公布和救治都是受到質疑的。原因之一就在於病毒檢測的權限過於「中央化」。之前地方層面的疾病控制中心採樣後，送到國家疾病控制中心檢測，前後耗時，延誤治療的「黃金時期」，而且還被公衆批評。因此，中國政府在很短時間內，將權力下放到地級市疾控中心。
第二、疫情中的協作和動員能力。除了中央層面的行政和專家支援之外，省級政府的醫療團隊的協助也非常重要。橫向政府間關係一直在中國的公共危機應對中起到很大作用，比如四川汶川地震發生後，當時各省都在本地財政科目中單列了汶川災後恢複重建開支。這次冠病醫療互助方面更是有效。在橫向政府間協作的安排下，大量的醫療人員進駐湖北。
根據媒體報道，一些曾應對沙士的廣東醫療團隊加入湖北的冠病治療後，很大程度上改善了當地醫療機構處理疫情的操作流程和效率，這為後續降低死亡率起到正面的作用。2月17日，新華社報道，在中央政府的安排下，全國共有19省份派出醫護團隊到湖北支援除武漢市外的16個市州（林區）。這些包括重慶市、黑龍江省支援孝感市，山東省、湖南省支援黃岡市，江西省支援隨州市，廣東省、海南省支援荊州市等。
在應對冠病疫情中，這套橫向轉移支付的機制變得更加成熟。中國橫向政府間制度化的互助，是許多面積較大的國家可以學習的地方。當然，下文會分析，目前的中央政府主導下的橫向政府間關係的特點，也引發了許多問題。
在更廣泛和更深遠的層面上，中國的中央地方關係已經到了須要認真檢討的地步；冠病疫情應對時暴露出來的問題很多，遺憾的是事後沒有系統性的反思和制度改進。毛澤東說過：「有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。我們不能像蘇聯那樣，把什麼都集中到中央，把地方卡得死死的，一點機動權也沒有。」
如何能發揮地方「積極性」
過去幾年，「兩個積極性」主要表現為中央的積極性，地方的各種創新和實驗，不能說完全沒有，但難以同過去「百花齊放」相提並論。特別是在冠病疫情中，地方「積極性」和負責任的「主人翁精神」是受到考驗的。地方官員覺得既然動輒得咎，為何還要主動作為？不如等上級下令再說，當然這也包括隱瞞疫情。一開始許多人猜測武漢是不敢隱瞞疫情，特別是2003年沙士教訓之後，事實上某種程度上隱瞞還一直存在；若此中央地方體制不改變，今後也很難保證不再重演。
第一、從地方政府卸責到中央地方政府共同卸責。疫情開始時，指責地方官的聲音此起彼伏。當時有一種聲音認為，應該儘快追究武漢市政府領導班子的責任。作為中央地方關係的觀察者，筆者很難相信疫情前期的一些亂象，都是地方政府的責任。特別是2003年沙士疫情之後，公共衛生的防疫體系應該是相對健全。
而且隨着公共行政的電子化，中央政府有更多渠道瞭解地方信息。信息不對稱並不是當前中央地方關係的最大問題。之後，1月27日武漢市長周先旺接受央視採訪時談及「披露不及時」的時候，間接「披露」了中央知情的信息。
他說，「對於披露不及時，希望大家理解，它是傳染病，傳染病有傳染病防治法，要依法披露，作為地方政府，我獲得信息之後，須要獲得授權之後才能披露，這一點在當時不被理解。後來特別是元月20日，國務院召開常務會議，確定了這個病作為乙類傳染病，並進行甲類傳染病的管理，而且要求屬地負責，從這之後，我們認為我們的工作就主動多了。」
從武漢市長的談話中可以確認，不論是何種原因導致「披露不及時」，中央和地方政府是有共同責任的。在這種情況下，中央和地方應該共同承擔責任，這才會解決一些官員的問責和誠信問題，也會提高政府的公信力。2003年沙士發生時，中央和地方都有官員問責下台。
第二、從政府間協作到政府間衝突。中國的地方政府間的協作是廣泛存在的。比如張德江在廣東主政時，推動泛珠三角區域（9＋2）合作，解決了一些政府間協作的問題。現在各類城市間協作也是數量較多；不過，近年來影響力比較大的卻是中央政府推動的政府間合作，比如粵港澳大灣區的規劃與發展。在中央政府越來越多主動介入地方協作之後，地方政府之間協作特別是糾紛解決的內在動力受到削弱。
比如在疫情緩和之後的人員流動方面，地方政府本來有充分的時間和空間商談，不過從一些零星案件可以看出，橫向政府間自我協調的無力。被媒體廣泛報道的例子，就是湖北黃梅縣與江西九江市的交界處發生的警民衝突。在湖北解禁之後，湖北黃梅人需要過橋進入九江搭乘火車前往復工地點。而九江地方政府和民衆對湖北人是否帶「病毒」入境比較擔心，這些誤解引發了一場衝突。最後的結局是上級政府介入，地方官被免職和問責。
雖然這時候也可以看到中央政府的英明果斷，不過，許多地方政府之前應該就可以推動建立糾紛解決的機制；憑着地方知識和地方領導個人協調能力，相信中國地方政府間協調解禁事宜，可以有幾十種甚至上百種版本，中央政府還可以推廣其中的幾種。現在的情況是，地方政府要麼等待中央的指令，要麼任由民間自發解決（上述的警民衝突就有可能發生）。
應借鏡外國先進經驗
發揮地方政府積極性，在一個幅員遼闊、地方經濟文化差異大的國家，是至為關鍵的公共治理問題。在改革開放前，毛澤東強調既講「北京話」、又講「地方話」。在中華人民共和國70年的中央地方關係各種搖擺中，現在是相對「中央化」的年代。隨着民衆對公共服務要求的提高，「英明」的中央政府總是可以解決一些地方官所造成的「局部」困境，反複循環，「講北京話」更有正當理由了。
此外幹部人事任免方面，愈來愈多中央官被任命為地方大員。2013年7月，《南華早報》的文章就觀察到，地方官中有中央政府工作背景的愈來愈多。近幾年的情況更是如此。筆者一篇近作就觀察到，相比於中央下派的官員，本地成長的地方大員（主要指省委書記、省長）更為重視教育等公共服務；而中央官更重視經濟增長等比較容易被外界注意的指標。
筆者之前在《聯合早報》的文章《財稅體制改革促中國式「進步時代」？》，提出中國應該學習一些中央地方管理的先進經驗（比如德國、加拿大等國），在中央層面引入一個央地關係委員會。
目前來看，在最理想的情形下，央地關係委員會作為全國人民代表大會常務委員會下的常設機構，來醞釀和討論央地制度建設；一些討論可以向媒體和公衆開放。從長遠來看，只有一些根本性的政府間關係的制度建設，才有助於推進中央和地方兩個「積極性」，這也會給各國政府間管理提供經驗。
原刊於《聯合早報》，本社獲作者授權轉載。
作者簡介
新加坡國立大學李光耀公共政策學院副教授
