當今國際上中央與地方關係最大的挑戰，是如何遏制地方政府濫用地方自治權力擴張地方勢力，同時也要防止中央政府濫權。而近年來許多國家普遍面對的問題是中央政府權力膨脹，侵蝕地方的自主權，因此當前核心問題是如何平衡中央和地方關係及遏制中央的擴張行為。今天香港的一些爭議，若放在此解釋框架下就容易理解，也有可能找到一些對策。
在《逃犯條例》修訂草案辯論的開始，特首林鄭月娥強調此提案主要源於潘曉穎命案，與中央政府無關。林鄭提到她收到五封來自受害少女父母的信件，出於維護公義，她希望修例可以解決逃犯移送問題。不過，隨後有民主派人士赴台灣了解實際情況，發現與林鄭所說的有所出入，即使沒有修訂條例，這類案件也有可能得以解決的（條例通過後與台灣的關係會變得更加複雜，因此現在的焦點已轉移到與內地之間的逃犯移送）。
林鄭一開始否定修例與中央政府的指令有關，筆者當時的判斷是，一是林鄭所言屬實，就在她及香港特區政府主動處理修例，她希望透過此修例達到「一石多鳥」的效果。除了解決一些法律漏洞，也將解決了長久以來無法解決的陸港逃犯移交問題。若是如此，林鄭巧妙處理了中央地方關係很複雜的司法協作問題。二是林鄭接受了中央指令，不過不願意說出來，因此只是借潘曉穎命案推進中央的指令。如果是第二種情形，那是中央地方關係中較糟糕的情形。中央政府希望推進某項目標，地方長官將此指令偽裝為其他指令，達到中央政府意圖實現的目標。一旦實現了此操作模式，地方長官事實上就是中央政府的派出人員，在地方治理中失去雙重問責的約束。地方政府不僅喪失治理主動權，還會失信於民，會對管治威信造成很大的威脅。若一開始林鄭就是執行中央指令，那林鄭的信譽也會受到很大的損害。
是否值得「傷筋動骨」修例？
最近劉兆佳指出，條例修訂涉及國家主權、國家安全、國家聲譽、特區管治能力等等。因此，在商界施壓後條例修訂已做出一些讓步後，中央政府及特區政府不會在此方面退步。這事實上承認了中央政府在背後的利益和取向。為何中央政府希望特區政府修訂條例？估計有多個原因。一是中央政府希望修例後可以更有效的打擊內地貪官，一些貪官逃到香港之後逃避了法律的制裁；二是中央政府希望借修例引渡一些異見人士或者立場與內地官方或者香港官方相左的公眾人士（所謂批評政府人士）。一旦批評政府人士（特別是立場相對溫和的）被引渡到內地受審並判刑，相信會起到殺雞儆猴的作用；三是中央政府樂見透過此修例永久性的解決之前個案的、冗長、無章法的引渡和司法協作的方式。在陸港經貿、人員往來日益頻繁的今天，從法律角度上有一定的可取之處。
不過，這些理據是否值得目前如此「傷筋動骨」的修例，值得商榷。第一、打擊貪官不需要透過修訂《逃犯條例》來處理的（修例後內地也無法解決貪官出逃問題）。之前中國的執法部門已成功勸回或者引渡不少居住在歐美等地的貪官。許多貪官選擇的路徑是將子女送往歐美，然後改名換姓出逃與家人團聚。從近年揭發的案件來看，貪官極少選擇香港作為居住地。在香港名氣較大、又是中國政府通緝的貪官實在為數很少，很難理解修訂能在多大程度上幫助中國內地的反貪運動（不要說抓捕一些人士甚至連發出警告信號都很好）。第二、打擊異見人士是很明顯的目標。只要有些批評政府人士被移送到內地，就有可能制造寒蟬效應。香港不少人認為批評政府的人士只要在內地沒有犯罪行為就很難被引渡回去。不過這些看法在目前冤假錯案仍然非常普遍的內地是不適用的。內地許多批評政府的人士（甚至有些較少參與社會運動）也被判監的。第三、關於零星罪案的移交，這也是《逃犯條例》修訂最大的成就。不過，目前香港和內地政府都沒有相關證據證明修例的急逼性。另外，香港政府和內地政府也沒有證據證明香港是「逃犯天堂」。
條例通過後，香港最可能發生如下變化：主要發達國家會與香港重新檢討引渡條例，有極大的概率美國和德國等會取消與香港的引渡條例。這些國家的政府擔心香港成為一個橋樑，內地政府可以借此引渡相關人士，令發達國家陣營的選民產生一些擔憂和恐慌。香港與內地最根本的不同，就在於法治（這也是一國兩制的基石）。在條例修訂通過，香港在法治排名會大幅下降。香港人另一引為自豪的就是新聞自由，不過新聞自由的相關指數顯示香港已是一個平庸的城市，新聞自由指數下跌的一個原因就是中央政府的指令問題。新聞自由與法治狀態會有協同效應，香港將會在新聞自由和法治方面進一步退步。雖然現在香港有些人可以五十步笑百步，認為內地的新聞自由和法治狀況更差，不過目前香港目前的發展狀況是絕對令人擔憂的。
在中美關係惡化的大格局下，本來是不中不西（又中又西）的香港應該要極為小心的處理香港與外部世界的關係。關於香港獨立關稅區的討論已經在英語世界中廣為知曉，最近筆者請教一位曾在華府決策圈工作過的中國研究權威，他認為從議程設置到政策制定通常要經過漫長的階段；不過就香港的情況而已，不少華府人士都認為香港越來越喪失獨立自治權，因此，香港的中立地位已被挑戰。一旦走到臨界點，香港就會失去獨立關稅區地位。如本文開頭所述，香港目前面臨的情況與全世界許多國家一樣，中央政府擴張權力之後地方政府處於兩難處境。香港的各界人士需要思考如何在當今世界多變的格局中尋找一個平衡點。香港的執政者也需要自我檢討，不要為香港的法治和新聞自由增加負分，不然執政者自已及其後代將處於尷尬境地。
原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。
作者簡介
新加坡國立大學李光耀公共政策學院副教授。
