許倬雲：教育必須保持多元

 

 

從上述的兩種政教分合的前例，在解禁以前，國民黨毋寧承襲中國黨派固有政教結合的傳統，企圖以政治主導教育，以推廣其理念，並建立其統治的權威。校園保安系統（例如安維秘書、人二單位……）之類，更是反映了維持現有體系永續存在的願望。凡此觀念的措施，實際上忽視了教育創新的功能，同時也完全排除了在競爭中求自我更新的機會。解禁以來，有要求國民黨退出校園的呼聲，也正與美國要求基督教退出學校的理由相似。

 

政治與教育的關係，在一黨專政的情勢下，政治權威，挾其支配公眾資源的權力，收編了公眾資源設立的教育體系，以教育為永續統治的工具。政治對教育的干預，在於經費與人事兩方面，以建立其對於教育的控制。秉持這種控制，政治權力亦可以主宰教科書內容，排斥不同的主張與意見。在民主政治之下，政黨更迭執政乃是常規。那時，不再有任何政黨能永遠以公權力為利器，侵害教育的自主。但是政黨更迭執政時，也許出現了在朝在野的力量，不斷進出校園，爭奪其對於個別學校的控制。這種拉鋸戰的情勢，對於校園也許會造成更大的不安。甚至地方派系及不肖民意代表，也可能對於中小學校施加壓力，在選取教材及人事安排方面，多所干擾。

 

 

 

政治選擇的自由，是全體公民的權利，在校師生，也不能因為身在校園，即自外於政治活動。除非教育界自矢與政治絕緣，校園不可能成為政治的禁區。教育界人士應當有其個人政治理念的選擇，唯教育制度作為整體而論，實應是中立的。為了保障教育的獨立，比較合理的方式，當是公權力分配資源時，教育部門取得的資源，經過適當的隔絕，盡可能脫離政治因素的影響。公眾資源，不外經費與人事，若在這兩個方面，教育部門能獲得較為完整的自主，而不必受命於任何當政的政治勢力，教育當可避免許多來自政治的干擾。由政治干預衍生的困擾，也可因為經費與人事的自立，隨之而得抒解。

 

先說有關經費的問題，目前中華民國的制度，各級公立學校的經費，都在教育經費項下，由各級教育行政單位（教育部、教育廳、教育局）分配給各校。學校經費之運用，所遵循的法規，也與政府其他部門遵循的法規相同，並接受同樣的審計制度監督，於是教育單位就如同政府業務單位一樣，失去應有的彈性，也不能做長程的規劃。另一方面，最近學校首長又常被要求隨同教育行政主管，列席議會，接受質詢。在這種情勢下，學校完全不能脫離政治的影響，不僅要配合行政部門的要求，也不能不受立法部門的干預。行政系統的牽制與議會的壓力，甚至個別民意代表的關說，都使辦教育的人不能不時時有政治的考量，而不得單純的從教育角度處理專業的問題。

 

 

英國以及深受英制影響的香港，都有大學教育撥款委員會的制度。政府全部預算中撥出教育的預算，即由撥款委員會支配，分別按照各校的申請，審核其需求及條件，撥給各校。各校只須與撥款委員會打交道，不必與政府其他部門一樣，面對審計與立法單位的直接干預。撥款委員會不是政府的行政單位，而是由民間領袖、學術界人士以及海外專業人士合組，可謂是專業而又超然的機構。撥款委員會分配教育經費的考量，全從社會的長程利益及教育的特有需求而定，不必考慮一時的政黨更迭與社會風尚。歐美日韓各國，往往有地方層級之教育委員會或學區委員會之制度，在行政機關之外，設立具有民意基礎或專業能力的專責單位，規劃中小學教育，監督當地學校的運作。若我國也仿其宗旨，分別在中央、（省）市、縣級設立類似的機構，則無論一黨專政的情勢或政黨更迭的情勢，教學部門在取得經費方面，即不必再承受政治的直接壓力。教育方可有長期的規劃，也無須削足適履，接受一般行政業務單位同樣的約束。有此一層隔離，學校在選取教材、聘用校長及教員方面，也可毋虞外來的干擾。

 

由於中華民國之民主經驗，有其實質特色，上述撥款委員會與教育委員會的組織，必須盡可能具有專業性，以保證理性和自主。茲建議，中央級的高等教育撥款委員會，由教育部、國科會、及全國性大專教授之學會，分別推薦學術界人士、民間領袖，及海外特聘人員，由立法院教育委員會選擇其中若干人士組成第一屆委員會。該委員會組成後，每年更換委員成員三分之一。該委員會之職務，則為立法院通過年度教育預算中一定比例，由其按照各大專學校申請案，擇優分配。以上設計，係以高等教育的專業性為考量。至於地方級教育委員會，則以縣級為委員會，執掌中等教育之審議。鄉級學區之委員會，執掌小學教育之審議。地方級教育委員會須由各校家長會與教員團體推薦人選，由縣（市）議會在候選人中選擇組成，執掌遴選校長，審核教科書及監督經費運用情形為主。地方級教育委員會成員亦每年換新三分之一，以避免少數人士之長期把持。委員會中，當有若干在該地區之外的專業人士，以隔絕地方派系之干擾。以上設計，係以社區監督為考量。至於撥款委員會及各級教育委員會組成之具體辦法，仍待教改會設立專案小組詳加規劃。

 

以上所說，主要是公立學校的情形。私立學校的經費，由其自覓，當然又作別論。如果私立學校在基本經費之外，若有特殊需求，例如發展一項教學計劃的臨時費用，也應可向撥款委員會或各級教育委員會申請專款。但是，私立學校取得公款支援，超過一定比例時，即須有嚴格的財務監督，由合格的會計師查核賬目，以昭公信。

 

 

在人力資源的分配方面，教育所用的人力，質的要求，大於量的分配。中華民國的現行制度下，公教人員等量齊觀，都納入同樣銓敘考核的文官體系內。敘薪升遷，教學人員雖有些特定法規，整體說來，仍是齊頭的平等。而年資又重於實際的表現，由於大家都在同樣的軌道上齊頭平進，賢與不肖難有區分，轉入其他學校的動機也不會很強。於是，處處如一潭靜水，同事之間有勾心鬥角，而缺乏良性競爭，各校之間也只在原地踏步，難有發揮特色的機會。反之，學校的內容、人事，免不了外面政治的影響。近來選戰頻繁，學校更成為政黨間與地方派系間的角力場。最近數年來，教育層級流行選舉，學術以品質定高下，不是以選票認可度決優劣。

 

大學校長以至系主任的職位，一經選舉，便沖淡了學術優先的原則，滋生朋黨勾結與譁眾取寵的風氣。是以，教育人力資源不得良好使用，其詬病又與前節有關經費的問題性質大不相同。疏解之道，不但須與政府一般公務人員的人事制度隔離，更須教育界自己樹立審核檢定人才的專業尺度。這兩樁事可以合着處理：亦即將教育人力資源釋放給自由競爭的市場原則！抗戰以前，中華民國的教育制度並無中央設計與中央調度，從大學到小學，教學人力的流動，可謂全無約束。學制也十分多元，有公立，有私立，有教會辦學，有家族辦學，有社區辦學……，教員的資格，完全由各校自己審定，既無教員證書，也無銓敘資格。在五花八門的學制中，亂中有序，也居然呈現了一些「行規」，有了優劣的排名，有一定的課程內容與標準，也出了不少人才。在那種自由競爭的市場原則下，各級學校見賢思齊，紛紛自求多福，學校的優劣次序，也並非一成不變，努力辦學的人也可以將新起的學校辦到第一流的品質；也可將小學校逐步擴大規模，私立學校也可與公立學校並駕齊驅。

 

 

再看美國的學制，也是五花八門，聯邦教育部管不到各級學校，各級學校也沒有全國一致的教師資格證書。美國的教育也亂中有序，出了不少人才。放開手，任大家自由競爭，尸位素餐的人未必混得下去，出類拔萃的人，可以脫穎而出。學生也一樣可以量力而為，各自選擇能力志趣相宜的學校，不必由聯合招生壟斷市埸。

 

總之，隔離政治，教育可以獲得自主的天地。上述防堵外力干預及開放競爭的兩項建議，或有可行之處。倒是隔離當時的社會風尚，卻不是制度上的設計可以奏效。教育應有領導風氣的功能。不幸，今天是風尚帶着教育走。在延續與保守之中，力求創新，是十分重要的教育功能；同樣重要的，則是如何在迅速的變化中，教育仍能保持相當的品質。做到兩者的平衡，即不能憑藉制度上的改弦更張，而需教育內容有足夠的空間，讓一代又一代，有遠見的人，能夠開拓新的視野。多元與開放，即是向未來發展的空間。