垃圾徵費面對重重阻力，該押後、擱置或繼續推行眾說紛紜，引起社會廣泛爭議，就連立法是當年「激進反對派的圖謀」這種藉口也被祭出。殊不知，成功的廢物管理取決於持份者的參與、社會支持，以及與公民之間強而有力的社會契約──在目前環境下，三者皆欠奉。在實行方面，廢物管理過程牽涉眾多持份者，包括企業、政府、家庭、社區組織，甚至拾荒者，同時需要相當程度的地區管治，但明顯在不少方面仍缺乏基礎。事實上，垃圾徵費一波三折，只是個表徵，背後反映出一個更大的社會契約問題與狀况。
就社會契約而言，垃圾徵費與其他政策不同的是，一方面，一般的社會契約只要求限制人民的自由，讓出部分權力給政府；垃圾徵費卻牽涉到收費，性質已大不相同。另一方面，垃圾徵費卻不是政府付錢或津貼便可了事，需要持份者擔當各自的角色（儘管社會契約本應如此）。不過我們也清楚，對市民來說，垃圾處理在香港一直停留在政府提供垃圾桶讓人丟垃圾進去，僅此而已。這一切令這次垃圾徵費成為香港今後需要一種怎樣的社會契約的重要試金石。
舊社會契約 無法應付垃圾徵費
一般來說，社會契約要求政府提供可概括為「3個P」的項目：保護（protection）、提供基本服務（provision）和參與（participation）。這3種可交付成果，與政府的3 個核心功能──權威、能力和合法性──相配合。「3 個P」也可理解為3個不同的維度，藉着至少在某種程度上實現這3點，政府可以贏得其人民的認受性／合法性，進而可減少依賴鎮壓來確保其統治。
港府一向都自詡香港擁有良好法治與治安，以至今天能夠維護國家安全，這些範疇都屬於「保護」這方面的維度。這與「提供基本服務」，例如取得資源，提供基建、社會服務與經濟機會，構成了政府合法性的主要來源。但垃圾徵費卻暴露出港府長期以來無法顧及或提供最後一個維度──「參與」──所引致的局限甚至盲點。從指控垃圾徵費立法是當年「激進反對派圖謀」的鬧劇，到市民對垃圾徵費缺乏信心及無所適從，皆顯示在不同層級的政治決策過程中，均缺乏市民參與。市民到去年底快落實時才如夢初醒，另一邊廂此刻政府才聽取居民意見、檢視下一步部署，就是明證。
缺乏市民參與，除了會影響政府的認受性之外，亦直接令垃圾徵費中的「社區參與」原則無法實現。在沒有參與政治決策過程的前提下，市民根本不會心甘情願地付費和參與計劃，這並非靠區議員和關愛隊便可彌補或替代。
市民參與作為新社會契約基礎的重要性
垃圾徵費爭議折射出，迴避市民在政治決策過程中的參與這種模式，已變得不可持續。港府無疑是靠「保護」與「提供基本服務」為主的社會契約一路走來的，但無奈這種舊的社會契約，到了今天已因不敷使用而無以為繼。政府有必要向社會提供新的社會契約，一種較以往更富包容性和參與性的社會契約。
是次爭議亦顯示，市民參與是「完善地區治理體系」中不可或缺的一環。即令政府在這次落實過程中沒有缺失，這種單靠政府提供服務的模式，已經走到盡頭。如要進一步提升地區管治水平，市民參與是必不可少，否則既無法取得政治支持，也無以獲得市民信任，讓他們履行自己的責任。
洛克式社會契約與香港價值
談到社會契約，自然會聯想到最著名的社會契約論思想家霍布斯（Thomas Hobbes）、洛克（John Locke）與盧梭（Jean-Jacques Rousseau）各自的社會契約概念與主張。其思想也是我們了解香港的社會契約狀况與演變的重要門徑。
3 位思想家當中， 洛克支持自由放任主義（laissez-faire），與香港一貫的核心價值不謀而合。他認為政府應該是公正、客觀的代理人，可利用民眾的集體力量來管理和執行法律。洛克特別強調除生命與自由之外，財產也是人類不可剝奪的自然權利。他甚至主張私人財產因此是先於政府而存在的，社會也是為了保護私人財產才形成的。
洛克在自然權利的觀念上，建立了財產權的勞動理論，主張每個人在自然狀態下都「擁有」自己，並藉着勞動來獲得應得的報酬。從這自然權利的觀念中，便浮現出一種建基於個人財產和貿易、以金錢作為交易媒介的經濟形態。這種自由主義（或自由意志主義）思想在香港植根與萌芽，令香港即使在欠缺有效的代議政制之下，仍成為了自由經濟的典範；其社會契約也是以保障私有產權作為基礎和核心。
只不過，這種特別強調財產與自由的社會契約，除了會向富人傾斜之外，對於處理如垃圾徵費這種問題亦顯得格格不入，令過程阻力重重。此外。這種保護私人財產至上的社會契約，與本港的士提升服務困局，以至舊區重建緩慢問題亦有很大關係，導致對保護私人財產（如的士牌照、物業業權）的重視，凌駕社會的整體利益與未來發展的需要。
從洛克式到霍布斯式社會契約的過渡
然而，2019年修例風波之後的發展，令本港的社會契約急速朝着霍布斯主義（Hobbesian）的方向邁進。與洛克不同，霍布斯主張近乎絕對權威的政府，因此人民之間（並非人民與政府之間）需要訂立社會契約，讓出部分權力給君王或政府，以求獲得保護及免於懼怕，並保障能夠安全、穩定及和平地生活。在國家／政府面前，人民必須放棄其自由意志。
事實上，2019年後，市民很清楚他們活在一種單方面施加的和平（dictated peace）之中。這種和平，是他們以讓出部分權力和自由換來的，因此部分人非常不情願付出額外代價，並期望政府能夠提供基本服務，不用他們煩惱。然而政府卻在這背景下，倉卒落實垃圾徵費，很大程度違背了不少市民的期望及社會契約。且不說現在經濟復甦落空，市民怨聲載道，另一方面，一些市民感到管治水平日趨低下，官員卻好像毋須問責，令社會契約蕩然無存。
香港正處於一種舊的社會契約正在瓦解、新的社會契約尚未形成的狀况。政府需要向社會提供新的社會契約，否則難以凝聚民心、讓香港再出發再上路。而無論是面對像垃圾徵費這種較複雜的政策，抑或是要提高政府的認受性及管治水平，增加市民參與已經成為無法迴避的選項。然而，目前社會契約朝着霍布斯主義邁進，卻會窒礙這方面的發展，令香港的更新舉步維艱。
原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。
