特區政府上周五將《維護國家安全條例草案》（下稱「條例草案」）刊憲並提交立法會審議。
作為本地立法，條例草案沿用了香港普通法制度下的法律草擬方式、技巧和習慣，條文力求詳盡清晰。條例草案長達131頁，包括弁言和181項條文，分為9個部、近50個分部和次分部；當中有5條「釋義」條文，合共對31項用語作了詳細定義，另有獨立條文解釋7個重要概念的涵義。條例草案界定了共39項罪行，就每項罪行列出構成罪行的所有行為和意圖元素，同時訂明適用的例外情况或免責辯護以及相關的條件；每項罪行都規定了最高刑罰，但不規定最低刑期。
草案嚴遵法治原則 確保與國際接軌
條例草案強調在維護國家安全的同時須尊重和保障人權。草案的弁言說明立法目的之一是「保障特區居民和在特區的其他人的合法權益，確保特區內的財產和投資受法律保護」。草案第2條列出立法的原則，包括「尊重和保障人權，依法保護根據《基本法》、《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》適用於特區的有關規定享有的包括言論、新聞、出版的自由，結社、集會、遊行、示威的自由在內的權利和自由」。
和《港區國安法》一樣，條例草案具體列出了處理國安罪案中必須堅持的法治原則，即（i）法律規定為犯罪行為的，依照法律定罪處罰；法律沒有規定為犯罪行為的，不得定罪處罰；（ii）任何人未經司法機關判罪之前，均假定無罪；（iii）犯罪嫌疑人、被告人和其他訴訟參與人依法享有的辯護權和其他訴訟權利，予以保障；及（iv）任何人已經司法程序被最終確定有罪或者宣告無罪的，不得就同一行為再予審判或者懲罰（港區國安法第5條；條例草案第2條）。
從這些細節可見，當局草擬條例草案時，對普通法和法治原則高度重視、嚴格遵循，確保立法與國際接軌。
基本法第23條立法耽擱了多年，但在2020年全國人大通過「5·28決定」，要求特區「盡早完成」基本法規定的維護國家安全立法之後，特區政府不可能不立即啟動有關的立法工作。因此，現在這部條例草案應是有關部門經過近4年努力的成果。草擬條例草案時，當局顯然審視了國際環境、參考了國內外的經驗，特別是考慮了香港的實際情况，對香港面對的國家安全風險作了恰當的評估。條例草案獲得通過實施後，將補齊香港維護國家安全法律的最後一塊短板，使香港具備完整的國安法律系統，足以全面應對可能出現的危害國家安全的行為和活動。
把條例草案拿來跟諮詢文件作對比，可以看到當局考慮和採納了在諮詢過程中收集到的意見。我上月曾在本報發表文章，就諮詢文件中的幾個問題提出了一些看法（〈有力反駁 耐心解釋 認真採納——對第23條立法諮詢的初步回應〉，下稱「前文」）。我自然有興趣看看條例草案怎樣處理我關注的問題，跟諮詢文件有沒有分別。
「危害國安」如何解釋 或需釐清
我在前文討論的第一個問題，是與「國家秘密」相關罪行的定義和免責辯護。條例草案採用了諮詢文件提出的「國家秘密」的定義，其中包括「在沒有合法權限下披露，便相當可能會危害國家安全」的準則。我認為這基本上可以排除了「國家秘密」定義過寬的疑慮，但當中提述的「危害國家安全」如何解釋，或要進一步釐清。
條例草案對「國家安全」和「危害國家安全的罪行」作了釋義。其中「危害國家安全的罪行」的定義採用了「枚舉法」，即列出所有在香港實施的法律（包括現在這部條例草案）所界定的危害國家安全的罪行，也即是包括了條例草案中與國家秘密相關的罪行。這定義對評估某項資料的披露會否「危害國家安全」，幫助不大。
至於「國家安全」的定義，如諮詢文件建議，條例草案採用了《中華人民共和國國家安全法》裏的定義，即：「國家安全是指國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和國家其他重大利益相對處於沒有危險和不受內外威脅的狀態，以及保障持續安全狀態的能力。」這定義包含的一些詞語（如「人民福祉」、「重大利益」），如果按上述普通法的法律草擬方式，是需要釋義的；但香港法律大概不宜為全國性法律的用語作釋義，如果法庭在審理案件時要對這定義作解釋，或要涉及特別的程序。
在免責辯護方面，條例草案回應了公眾諮詢時不少人提出的建議，引入門檻很高的「公眾利益」抗辯理由。條文對使用這抗辯理由的標準，有清晰易明的規定，其合理的高門檻應可消除我在前文中提及的道德風險。這規定在維護國家安全與保障新聞和出版自由之間，已取得合理平衡，應為各方接受。
非所有「境外勢力」都是魔鬼
我討論的第二個議題，是新增的「境外干預」罪。條例草案對這罪行的定義和諮詢文件一樣：構成罪行的元素包括「意圖帶來干預效果，而配合境外勢力作出某項作為」，以及「作出該項作為時，使用不當手段」。對於什麼是「帶來干預效果」、什麼是「境外勢力」和「配合境外勢力」、什麼是「使用不當手段」，條例草案都有詳細的定義。有的人討論這項罪行時，關注到「境外勢力」的定義，似乎認為當一個外國或國際組織被界定為「境外勢力」，便要「生人勿近」了，所以質疑「境外勢力」的定義——包括外國政府及地方當局、境外的政黨和其他追求政治目的的組織以及國際組織——範圍會否劃得太寬。
其實，不是所有「境外勢力」都是魔鬼。跟「境外勢力」合作做正當合法的事，不會構成罪行。只有當配合境外勢力、使用失實陳述或者暴力等不當手段，意圖對中央或特區政府帶來草案訂明的干預效果，才會犯罪。
同樣，條例草案有條文說明「勾結境外勢力」的涵義，但光有勾結境外勢力的行為（如某人參加某境外勢力策劃的活動）其實並不構成犯罪。勾結境外勢力，只是條例草案下某些罪行的其中一個行為元素，或者是導致提高罰則的條件；罪行的其他元素必須同時存在，勾結境外勢力的人才會犯罪（不過，「勾結」通常都是做壞事；人們覺得「勾結境外勢力」就是犯罪，也很難怪）。
考慮到當今地緣政治中香港所處的實際環境，特別是在以往發生的危害國家安全的情况中境外勢力扮演的角色，條例草案訂立的與境外勢力有關的罪行和罰則，是恰當和必要的。
準確表達立法原意 中文版仍有改進空間
最後是關於完善「煽動意圖」定義及相關罪行的討論。我認為，任何引起對中央或特區政府的憎恨，或者對香港憲制秩序藐視的意圖，都是應該禁止的。但我在前文指出，諮詢文件建議「煽動意圖」包括「意圖引起香港特區居民間或中國不同地區居民間的憎恨或敵意」，我認為這表述會令人覺得個別人士或族群之間的爭吵，如果引起相互間的敵意，也會構成「煽動意圖」，成為危害國家安全的罪行。條例草案把這句改寫為「意圖引起特區不同階層居民間或中國不同地區居民間的憎恨或敵意」；英文版是＂an intention to cause hatred or enmity amongst different classes of residents of the HKSAR or amongst residents of different regions of China＂，意思更加清楚。政府代表向立法會議員解釋時，亦強調當中針對的不是個人和個人之間的憎恨或敵意。要把立法原意準確表達，看來中文版的文字仍有改進空間。
原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。
