近來「改革」儼然成為了香港政界的最關鍵詞彙。隨着中共二十屆三中全會通過《關於進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》,中央港澳辦主任夏寶龍早前會見訪京的財政司司長陳茂波時,明確表示香港要「識變、應變、求變」,通過改革實現更好發展,並「希望香港特區政府和社會各界深入理解和領會三中全會精神,把握機遇,銳意改革,主動作為,加快推進香港由治及興」,公開呼籲香港要改革。加上行政長官李家超將在10月發表任內第三份《施政報告》,政界自然期望政府能在新一份《施政報告》對改革一事有所回應,莫再浪費光陰。
誰都清楚香港需要大刀闊斧的改革;在這大氣候下,亦誰都懂得大聲疾呼改革。即使改革是如此刻不容緩,我們也有必要先搞清楚:什麼是改革,什麼不是改革,改革的前提是什麼,尤其目前「改革」被賦予太多意義,這裏有必要先釐清一下。
單從上述夏寶龍會見陳茂波時所發表的意見,夏主任已至少把4種概念包含在「改革」裏:一、應變;二、把握機遇;三、制度改革;四、整頓吏治(主動作為)。而坊間亦普遍認為,提出一套較完整和全面的發展藍圖與策略,也屬一種改革或改革的一部分。嚴格來說,制度上或政策上的重大改革,才稱得上是真正意義的改革。不過從其他被賦予的意義來看,也許有助我們了解改革香港的現况與挑戰。
應變 戰略 改革
「識變、應變、求變」很大程度已構成改革的前提與先聲。但夏寶龍明確表示香港要「識變、應變、求變」,人們普遍將這解讀成對特區政府和官員不作為等固化官僚心態的批評,可見吏治確是改革香港的核心與關鍵。一天不整頓好吏治,改革也將難以實現。
不過也有評論人士認為,「識變、應變、求變」雖則重要,但目前香港更嚴重的問題是政府對如何改革莫衷一是。正如劉兆佳指出,迄今為止尚未有向外宣示一套完整、全面、系統性、長遠的改革和發展計劃及策略。這對於已踏入第三年的李家超政府來說,實在是難以令人接受。加上以特區官僚的習性,提倡「識變、應變、求變」極可能會淪為他們逃避制訂長遠策略的擋箭牌,因此更有必要將「應變」、「戰略」與「改革」分清楚,讓官員了解三者皆不可偏廢。
長期拿不出發展藍圖與長遠策略,已成為特區管治最大的謎。筆者在本文無意探討該如何在各大範疇制訂長遠策略,但可肯定的是,政府根本就沒有足以制訂長遠策略和應付改革的人手與經驗。所謂特首政策組只是「外行管內行」,將不同策略拼湊在一起或許還可以,但肯定無法觸及改革的核心。我們近年經常聽到「破除利益固化藩籬」,連中央也多次公開呼籲,唯到今天都是只聞樓梯響,就知道政府固然是不作為,但實際上與「不能做」差不了多少──政府長期與權貴和利益固化集團休戚與共,拿出發展藍圖與長遠策略不單是「革他們的命」,亦等於「革自己的命」。以土地政策為例,從來高地價政策不止是肥了地產商,也跟政府財政收入攸關,這可不是單憑首長的勇氣和魄力可以解決。
當然,這當中亦牽涉機遇問題。早前行政長官李家超表示,現在香港不但是「超級連繫人」更是「超級增值人」,政府和建制多年來也疾呼要更好融入國家發展大局,但這些基本上都無發生。這除了是制度上的問題,以及特區政府的戰略思維不足之外,更重要的是機遇和大環境問題。目前國際大環境不好,內地經濟狀况亦欠佳,特別是粵港澳地區本來都是外向型經濟,整個外圍環境不好的話,實在難言有什麼機遇。儘管政府經常指出有良好發展勢頭,香港目前卻正缺乏這種良好勢頭,發展上也面對人才流失和不能吸引外資等問題。這自然會衍生以下疑問:在這大環境下,改革後香港是否真會變好?另一方面,在地緣政治及外圍經濟環境前景的不確定性下,加上政府財赤嚴重,現在是否改革的最好時機?種種疑問,無疑會影響管治者對改革的決心。
治吏改革學雍正
如上文所言,整頓吏治及官場風氣已成為改革香港的核心與關鍵。對於香港特區日趨「中國化」的官場來說,解決辦法自然也須是中國式的。而中國歷史上整頓吏治和搞改革最有辦法的人,可能是雍正。
康熙在位晚年,清朝吏治腐敗、官風鬆懈、國庫空虛。雍正接手時,國庫儲銀僅800萬両。雍正登基後第一個舉措就是整頓吏治。雍正在給總督的上諭中說:「今之居官者,釣譽以為名,肥家以為實,而曰『名實兼收』,不知所謂名實者果何謂也。」雍正在藩邸多年,深知官場習氣,清楚有着「清慎廉」美名的一些所謂「清官」,其實是「巧宦」和「循吏」。他們或只知潔己,不知奉公,或大錯誤不犯,小毛病不斷,總之都不做事。朝廷即使發現某官不稱職,也奈何不得。於是雍正提出新標準,即「公忠廉能」4個標準,凡是不稱職守、辦事不力、推諉扯皮、瞻前顧後的官員,統統應該罷免,騰出位子來任命能幹的人。
雍正之所以能夠在地方上推行攤丁入畝、火耗歸公、改土歸流等一系列改革,其中一大要因是他洞悉下情,許多重大決策都是先經過密摺廣泛徵求意見,反覆商酌再做決定,然後再由朝廷正式下達指令,向全國推行。這種密摺制度,與中共的內參批示制度相似,甚至比現在的還更直接。
改革須由中央主導
雍正的事例讓我們了解到,在為一個地方動手術前必須先整頓吏治,洞悉下情,讓下情上達,最後由中央親自主導改革。然而,現在中央雖將「國家改革」和「香港改革」聯繫起來,但在沒有先行整頓吏治,又無中央指導下,要求特區政府「自我改革」、「啃硬骨頭」、「破除利益固化藩籬」,自行啟動改革,這對於因循守舊、趨利避害的官僚來說,幾乎是不可能,且不說其實整個香港主流建制都抱有類似心態。
香港如要踏上改革之路,唯有寄望政府先拿出一套較完整和長遠的經濟及發展策略,這是在它目前能力範圍內可做到的;同時中央須着手整頓吏治和建制風氣,強化港澳辦對港調研,為日後制訂改革方案做好準備與部署。
原刊於《明報》,本社獲作者授權轉載。
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