曾鈺成：《基本法》從未規定「行政主導」

美國的制度和英國的制度有所分別，美國總統所屬的政黨並不一定是國會內的大多數。以現在為例，奧巴馬所屬的民主黨並非國會內的大多數，那奧巴馬該如何執政？其實美國政府亦有相對的辦法。美國總統擁有較大的權力，除了憲法內所列明的權力以外，由於美國現時的政治環境及總統的政治地位，總統具有強大的政治能量去動員民意。通過動員民意，總統可以逼使國會通過其提出的動議。

我們要想一想，是不是所有政府都是行政主導的呢？英國國會的確是行政主導，但美國所謂的行政主導，形式與英國有異，到底算不算行政主導，我們要細心想一想。

《基本法》又如何為香港設計一個行政主導的體制呢？撰寫《基本法》時，大家是有一個想法的。《基本法》於1985年至1989年期間撰寫，而80年代時，香港躋身亞洲四小龍之首，很多人都對香港當時的發展相當有信心。很多人認為香港的成功，定必和制度有關。因此，在起草《基本法》時，人們都認為，只要將原有的制度抄進《基本法》裏，保持不變，香港就可以保持安穩。

因此，除了立法局改名為立法會、行政局改名為行政會議外，體制基本上沒有分別，除了兩點。第一點就是取消了委任議員。在《中英聯合聲明》中，中國政府承諾了香港的立法機關由選舉產生。1997年開始，立法機關內不會再有委任議員。當然，這並非從1997年開始，彭定康早於1995年便取消了所有委任議員的議席。

第二點，《基本法》將行政和立法兩者一刀兩斷。《基本法》列明，官員不可以再擔任立法會議員，立法會議員亦不能擔任官員。《基本法》79條第4章指，假如立法會議員要接受政府任命為官員，他必須先辭去議員一職，而政府官員亦無權參與立法會選舉。也就是說，香港從此沒有任何官守議員。

從以上兩點看來，比起英國的制度，香港的制度似乎與美國更相像。在英國的制度中，議會內的大多數可以組織成為執政黨，所有官員都是議員。新加坡情況更甚，所有局長都是議員，要成為局長，必須先成為議員。香港相反，當了議員不能當局長，當了局長不能當議員。

現在社會對香港是否三權分立的問題有爭論。事實如何呢？《基本法》的看法是官員不能當議員，議員不能當官員，各司其職，整部《基本法》裏完全沒有「行政主導」四個字。1990年4月全國人大通過《基本法》時，時任《基本法》起草委員會主任姬鵬飛，向全國人大說明了《基本法》的內容，分幾個部分，其中一個就是《基本法》所設計的政治體制，當中包括行政機關和立法機關的關係，亦完全沒有提及行政主導。根據姬鵬飛主任的說法，行政機關和立法機關有著互相制衡、互相配合的關係。這亦同時解釋立法機關如何制衡行政長官的權力、行政長官又如何制衡立法機關的權力。但卻沒有提及行政主導。

但我依然記得，在《基本法》的起草過程中，有內地官員及法律專家曾經強調，香港的行政體制應該是行政主導。港英時期政府一直實行行政主導，而行政主導亦是可行的制度，那麼到底有什麼條例提及到行政主導呢？

當我們討論行政主導時，其中一個重點就是行政主導體制下行政機關的提案權。不論是提出法案、財政預算案或是開支建議，權力都在行政機關手上，《基本法》能夠保證這一點。《基本法》將提出法案的權利交予特區政府，政府有權在議會內提出法案，這點並非其他議會所能保證的，美國的議會就只能由議員提出法案。政府官員雖然並非議員，他們卻能夠在立法會內提出法案。《基本法》第74條甚至限制了議員的提案權。議員能否提出法案呢？可以，不過其法案不能涉及公共開支、政治體制或政府運作，而涉及政府政策的法案，必須獲得行政長官書面同意後才可提出。然而，一般的法案都涉及政府政策，就算我們要修改《公開大學條例》，法案同樣涉及政府政策。提案權交給行政長官，又嚴格限制議員的提案權——基本上提案權全由政府掌握。

在《基本法》的限制下，假如把提案權當作等於行政主導，行政主導的確得以保障。這麼多年來，針對74條唯一的爭議，就是法律草案並不包括在以上幾項提案當中。而議員向來對這一條的解釋，就是法律草案等於法案，修正案並不包括在法案限制當中。政府當然極力反對，假如修正案不受限制，提案權等於拱手相讓予議員。因此，當時議員找了一位大律師，與政府打官司。律師指出，74條所指的僅僅是法律草案，但《基本法》附件二卻包含法案、議案、修正案，所以這幾項草案是有分別的，不然怎麼要分開解釋？結果，為免破壞行政立法關係，雙方最終決定不對薄公堂，亦沒有尋求人大釋法。因此，當時政府會先看看能否接受修正案，假如政府接受，政府就將議員修正案收回，改由政府提出，避開了雙方矛盾。假如政府無法接受修正案，則會游說建制派議員投反對票，否決修正案。

但是，如果我們不單單將行政主導理解為提案權，而是如彭定康先生所指，政府提出的法案議案必須獲得立法會通過，《基本法》就無法保證行政主導了。我們在討論香港是否有行政主導時，需要清楚、明白，到底行政主導純粹指提案權，或是政府議案肯定能在立法會中通過。假如是前者，《基本法》能夠保證，過去19年亦無爭議；假如是後者，《基本法》卻無法保證：過去19年不獲通過的政府議案，多不勝數。