曾鈺成：憶殖民政府如何「主導」立法局

今天很高興可以來到公開大學，談談我自己的看法。在我擔任立法會主席期間，經常都會聽到一個講法：香港的政治制度應該是由行政主導的，但卻因為立法會不合作、自我膨脹，導致很多細節未能落成。我經常有機會接待內地的訪港旅客，很多內地的官員和學者知道我是立法會主席，就會以質問的口吻向我說：香港是行政主導的，怎麼會變成立法主導？這令我思考，到底行政主導是什麼意思？什麼叫行政主導？我們的制度本來是否行政主導？所以今天，我希望和大家討論幾個問題。第一，行政主導是什麼？第二，基本法就香港所設計的行政體制，也就是基本法第四章，是否規定我們需要一個行政主導的制度？第三，假如真的有所規定，我們又有否貫徹落實這個規定呢？假如沒有，我們為什麼會偏離基本法原來的設計呢？我們又可以如何糾正呢？

首先，什麼是行政主導呢？行政主導所強調的，主要是行政機關和立法機關的關係。我們經常提到三權分立，三權包括行政、立法、司法，司法獨立基本上毫無爭議。當然，有些人也會爭論，到底司法獨立是否恰當。但不論如何，基本法的確清楚列明司法獨立，基法法第85條提及「香港特別行政區法院獨立進行審判，不受任何干涉」。而第88、89條也指出，法官是由獨立委員會所推薦，再由行政長官任命。雖然是由行政長官任命，但據我所知，過往未曾出現行政長官拒絕任命由獨立委員會推薦出任的法官。另一方面，基本法亦清楚列明，立法會針對終審法院法官的任命有同意權。從回歸以來，立法會也有共識，不會去審查或質詢候任法官的任命。至於法官的免職，亦需經過一個獨立的過程，由司法界自己決定。除非法官本人行為不儉，或無法履行自己的職務，基本上法官可以終身履行職責。因此，司法獨立在基本法內經已有所保證，即使在社會上未必得到完全同意，亦不會有太大爭議。

接下來就是行政和立法。行政主導所指的，就是行政機關和立法機關的關係。為什麼要行政主導呢？香港最後一任港督彭定康先生在1992年7月9日正式就任，他抵埗後不久便與香港不同政治團體會面。當時，我在他抵達後第二天，便成立了一個新的政治團體，並擔任該治團體的主席，亦有應邀與他討論問題。他與我和我的黨友會面時，第一句說話就說，香港有一個強而有力、行政主導的政府。然而，當年的2月，1992年度的財政預算案幾乎不獲立法會通過，政府需要與每一個議員、黨派去「講數」，最後財政預算案才得以通過。他說，這樣怎能稱作是行政主導呢？從當時彭定康的這段話看來，行政主導是什麼意思呢？行政當局所提出的議案，起碼是重大的議案，如財政預算案，交由立法局審批時理應暢通無阻，一定可以通過，這樣才叫做行政主導。

香港在80年代中之前，有非常有效、百分之百的行政主導體制。英國人設立制度，水平相當高，一開始管治香港，便成立了「定例局」，便來改稱為立法局。但是，在這段由英國人管治的長時間裏，立法局議員是由官員兼任的，港督就是立法局主席，官員就是議員，理所當然，百分百行政主導。議程由港督制定，議案由官員提出，再由官員自己通過，完全不存在所謂行政立法互相制衡的情況，那只是一種形式。直到上世紀初，因英國商人認為他們的意見也應該反映到立法機關之中，經過一番爭取，慢慢才出現了非官守議員。然而，這些非官守議員全部皆由港督委任，亦沒有固定人選，假如港督明天革除你的職務，你明天就不再是議員了。

這個由官守議員和非官守委任議員組成的局面，一直延續到1985年。也就是1985年之前，香港沒有任何民選議員，官守議員佔據議會中的大多數。從1985年開始，立法局引入民選議員，但港督依然兼任立法局主席，議程依然由政府決定。有人說，我當立法會主席，好像有很多特權：有自己的房間、自己的座駕等。其實當時房間屬於港督。會議廳旁邊總要有個房間讓他等待開會——因為立法局，也就是現在的立法會，還有一個特點：主席的椅子只有開會時才可以坐。不在開會時，包括主席在內的任何人也不得坐上。其他國會並非如此，人人都可以坐在主席椅上，作狀談話、拍照留念。為什麼香港卻不可以？皆因這是過往港督坐的椅子，只有港督在主持會議時才可以坐，會議結束，港督離開之後，誰也不得坐在椅子上。

由此可見，香港以前的行政主導非常有效，直到彭定康就任港督為止。為什麼1992年的財政預算案幾乎無法通過？其實1992年時，立法局內不但有委任議員，而且還有官守議員，加起來依然佔了議會的大多數，為什麼會出現預算案幾乎無法通過的情況？原因無他，由1995年開始，立法局將取消所有委任及官守議員議席。因此當時的委任議員都知道，這是他們最後一次當委任議員。假如他們希望留在議會，唯一的方法就是參加1995年的選舉，屆時他們的老闆就不再是港督，而是選民。假如政府所提出的議案，包括財政預算案等，不符合選民的期望，無法滿足選民，你唯一的選擇就是反對政府的議案。儘管當時議會內仍有部分委任議員，但行政、立法之間的矛盾已經浮現，所以彭定康才會質疑，為什麼一個強而有力的行政主導政府（Strong executive government），竟然會出現預算案幾乎無法通過的情況。

英國同樣推行非常有效的行政主導政制。然而其行政主導卻以普選作為基礎，政府由普選中贏得大多數議席的政黨籌組而成，因此才有執政黨，並由該黨黨魁出任首相。由不同大臣所組成的內閣，將同時成為議會的核心，這就是內閣制。英國國會的議程由政府制定，政府就是執政黨。

英國政府控制國會去到什麼程度呢？政府可以非常「大方」。我前年參觀了英國的下議院，他們非常「有風度」，每年會劃出若干日供後排議員（Backbenchers）使用。為什麼會有這個安排？因為絕大部分議程由政府制定，而後排議員並非政府內閣成員，根據過往經驗，這些後排議員要提出議案很艱難。我記得若干年前，曾經有一批英國國會議員訪問立法會，與香港的議員交流。我們其中一位敢言的泛員議員，也就是劉慧卿議員，向英國國會議員說，香港的議員無法提出任何條例草案。不料英國的後排議員回應說，他們也無法提出任何議案。建制上他們有權提出議案，但由於議程由政府制定，政府會將他們提出的議案排到最後，結果這些議案永遠無法得見天日。亦因如此，政府「大方」地安排若干日子，讓後排議員提出議案，也成立了一個委員會（Backbench Business Committee），專門處理後排議員的事務。後排議員可以把握這段時間，任意提出議案，但其他時間則由政府主導議程。因此，英國國會算得上是百分百的行政主導，執政黨作為國會內的多數黨，政府提出的議案絕對能夠通過。

 講座下半部分：《基本法》從未規定「行政主導」