普及教育 掙扎難達
回顧起來，1960年代提出的普及九年義務教育，是一個崇高的教育目標。當時的提出，受到「人力資本理論」的支撐，是教育理念的一個大突破。也就是說：一、資本不限於物質資源，也有人力資源；二、教育也是投資，有社會與個人的回報；不投資、少投資，長遠會吃虧。因此，各個國際機構、各個發達國家的援助組織，都準備在亞洲、非洲、拉丁美洲，在教育上面投入大量的資金。
可是歷史的發展卻無情地向我們展示，教育的發展，往往簡化為學校的發展，又在簡化以學生入學為目標。至今，許多發展中國家，小學入學率仍然是奮鬥（或掙扎）的目標。這種現象，為全球提出了許多嚴肅的問題。
一、許多國家，經過這麼多年，就是無法讓所有兒童入學；許多國家的「入學率」一直在低水平徘徊。是什麼原因？經費不足？政府不力？我們指望教育可以振興經濟，但往往是教育不前，經濟停滯。這裏面，恐怕不是簡單的直線因果關係。非洲、拉丁美洲、亞洲，又似乎各有不同的圖像。一味的投入經費，嚴格的監察，是否就能解決問題？
二、這次可持續發展目標，在教育方面的一個大突破，是以「全民學習」（Learning for All）代替「全民教育」（Education for All）。許多國家還有許多沒有入學的兒童，或者失學，或者中途輟學，他們在學校體系之外，要不要學習？聯合國兒童基金會、Save the Children 這兩個機構，多年前已經帶頭用「Learning for All」的口號，是進了一大步。
這一步不容易，筆者曾經在一個會上聽到一位南亞的教育部長，反對以「全民學習」代替「全民教育」，理由是：「我們這些年來，千方百計，就是為了讓兒童進入學校；假如承認不進學校也能學習，我們的政策將會崩潰」。這也可以反映出一些政府的關注重點。
全民學習 超越學校
三、受了教育，也就是進了學校，並不一定會有學習。這是各個國家也面臨的問題，即使是像歐、美這些發達國家，教育制度非常發達，但是學生學習的效果卻不高。最近聽一位美國的資深評論員說，有統計指出，美國高中畢業生的平均語文水平，是七年級。因此，「全民學習」與「全民教育」是截然不同的兩回事。
四、由上述推導，經濟發達的國家，她們的教育制度也在面臨前所未有的挑戰；而許多發展中國家還在以這些「發達」教育制度為發展目標。她們也許正在陷入她們的「典範」失敗的老路，如果不把學習作為的發展的主要目標，說不定正在浪費資源，承受失敗的教育模式。
這些問題，在國際組織之中，不能說很有共識。不過這次可持續發展目標裏面，教育（目標4）的總體目標是：「為所有人確保包容、公平的優質教育，並促進終身學習機會」。可以說是目前可以達到的最優、最全面的共識，裏面包括「全民」、「包容」、「公平」、「優質」、「終身」幾個方面。
《仁川宣言》裏面有這麼一段話：「我們深為關切地注意到，今天世界上的失學兒童很大部分生活在受衝突影響的地區，而且教育機構遭受的危機、暴力和攻擊，以及自然災害和流行疾病繼續在全球干預着教育和發展」；「我們承諾發展更加包容、更具反應力和復元力的教育系統，以滿足這些局勢下的兒童、青年和成人的需求，包括境內流離失所者和難民的需求」。這種思路，遠遠超越了對「入學率」的追求。
原刊於《信報》，獲作者授權發表。
（封面圖片：亞新社）
