導讀：2017年2月19日，是中國老一代領導人鄧小平逝世20周年的紀念日。鄭永年教授認為，制度更是衡量政治人物政治遺產的最重要標準。鄧小平的遺產之所以有持久影響力，就是因為他為執政黨留下了一套制度。比如，領導幹部任期制、年齡限制、集體領導體制、幹部任用制度、基層治理等，今天我們所看到的制度，都是在鄧小平時代確立起來的。
承接上文：紀念作為戰略家的鄧小平 2-1
制度建設還未完成
儘管外界關切的焦點在於中國轟轟烈烈的反腐敗運動和經濟的新常態，但如果站在未來的立場來看，十八大以來最主要的進步也在制度。甚至可以說，無論是大規模的反腐敗運動還是經濟新常態，都是為其他方面的制度建設提供環境和條件。當GDP主義盛行的時候，制度建設很難提上議事日程；同樣，當腐敗盛行的時候，政治體制和執政黨本身的體制建設，很難提到議事日程上來。
就拿最為棘手和敏感的法治領域來說，制度進步也是明顯的。正如前面所說，中共十五大就正式提出了「法治」的概念，但在此後的很長時間裏，並沒有轉化成為制度建設。在有些時候，出現停頓甚至倒退現象（例如維穩系統的正式確立）。在中國的政治背景中，法治的困難在於黨和法之間的關聯。
西方和中國本身的很多人認為法治必然和多黨制聯繫起來，或者說，一黨統治下很難實現法治。當然，這個假設並不符合經驗，因為很多一黨獨大的體制，例如日本和新加坡都發展出了健全的法治體制。
十八大之後，中國也開始從制度層面積極探索法治建設。在司法層面，這些努力包括建立跨區域法院、巡回法庭、司法專業主義、領導幹部干預司法終身問責制等。這些制度設計至少要達到兩個目標，即領導人不得隨意干預司法和司法的相對獨立，尤其是要消除歷史上一直盛行的司法地方主義。
在反腐敗方面，在短短的幾年時間里，已經從制度層面消除了機構和權力過於分散、部門主義和地方主義（自己的腐敗自己反）叢生等現象，把權力集中在中紀委手中，中央各部委、省政府的腐敗案件由中紀委直接來處理。在這一步完成之後，又開始了第二步，即建立國家監察委員會。
監察委建設至少有幾個主要目的。第一，通過整合和協調中紀委和監察委，把黨的政治權力轉化成為國家權力。第二，有效制衡政府的行政權力。從前監察部分是政府的一個部分，這就為反政府部門的腐敗製造了困難，如果不是使得反腐敗成為不可能的話。現在監察委的權力來自於全國人大，而非政府。這使得監察委具有了獨立於行政部門的權力。實際上，監察權的設計類似於早期孫中山所設想的「五權憲法」中的監察權。
第三，反腐敗的效率。監察委整合了從前分散於各個部門的相關權力（即行政監察、預防腐敗和監察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等機構），這減少了部門主義和地方主義，使得監察和反腐敗更加有效。
制度進步並不表明中國的制度建設已經完成。在很多方面，例如如何處理核心與黨內民主、核心與集體領導之間的制度關係，黨內民主與社會民主之間的關係、黨的領導和法治之間的關係等，都存在着巨大的空間，需要進一步的探索。同時，任何一項制度建設也不是可以一蹴而就的。
在制度建設過程中，也會有反復。在一些領域，制度建設往往遷就於意識形態和政治上的考量。制度建設是人來執行的，在執行過程中，執行者往往失去制度建設的大局觀，而讓局部利益觀佔據主導地位。
不管如何，制度建設的大方向是明確的。中國人常說，「鐵打的營盤，流水的兵」。制度就是營盤，而官員和老百姓都是生活在制度之下的兵。一個政權的生命力之所在，就在於不斷的制度建設和更新。由此而言，任何一個領導人或領導層的歷史遺產，就是他們所塑造的制度。沒有制度建設，就沒有持久的遺產。
紀念鄧小平 2-2
原刊於「大灣區評論」微信平台，本社獲作者授權轉載。
