中國取消嚴格疫情管控措施後，新冠感染席捲全國。從很多社交媒體視頻看到，各級醫院大排長龍、發熱門診被擠爆，很多人不得不走上自救之路，藥店貨架上的退燒藥和快速測試劑被搶購一空。這些現象與中共二十大報告強調要推進國家治理能力現代化的要求，出現落差。但到底西方國家──特別美國──是如何考量其管控大型疫情的防禦及退場策略（exit strategy）？本文通過相關文獻和資料蒐集，整理如下。
2018年美國時任總統特朗普及其政府，在獲國會授權和經過一年多研究後，推出美國首份專為應對生物戰和其他生物威脅的《國家生物防禦策略》（National Biodefense Strategy）文件。該文件由國防部、衛生及公共服務部、國土安全部、農業部和其他部門負責制定，目的是以此指引美國政府如何致力降低生物威脅事件風險，並為事件過後做準備，恢復社會正常生活。至於這些生物威脅，可以是源於大自然（包括大型疫症和傳染病），也可以是蓄意造成，但亦有可能是意外引致。
疫情和生物威脅應對策略
文件提出，應對大型疫情和其他生物威脅的整體策略可分為5個部分。首部分是在戰略層面建立風險意識，為各相關部門的決策提供信息，通過監測、發現和識別生物威脅並預測事件發展。第二部分是確保各相關部門有能力防止生物威脅事件的發生和傳播，減少實驗室意外事故，及打擊毁滅性的生物恐怖主義。第三和第四部分是做好準備（preparedness），包括更新公共衛生基礎設施、制訂有效分發醫療藥物對策、維持一個充滿活力的科技基礎支持生物防禦對策，及制訂迅速反應、風險溝通和協調機制。
第五部分處於同樣重要地位，重點是「推動生物威脅事件發生後就社區、經濟和環境的復元」，並將採取行動恢復關鍵基礎設施的服務和能力；協調落實恢復活動，並盡量減少與世界其他地方互動所構成的負面連鎖效應。這部分可視之為退場工作，具體而言包括：
（1）促進恢復關鍵基礎設施服務和能力，確保各級政府繼續履行國家基本職能，特別是為應急響應人員、衛生服務提供者，及公眾健康和醫療監測人員提供便利；
（2）協調各項復元活動，包括與非政府、醫療保健團體合作伙伴開展復元規劃和信息共享，開展防範事件重演工作，評估事件影響，更新復元策略和執行能力，推動恢復國民信心；
（3）執行長期性的防範事件重演策略規劃，包括整治受影響仍存在威脅的地區、展開環境監測及評估重新利用該等地區的適當性，向受影響群體提供長期醫療服務，在資金允許的情况下，協助私人實體恢復運作；
（4）防範和減低國外生物威脅事件構成的對國際經濟、人民和國家安全保障的影響，支持其他國家的復元和防範事件重演。
2018年策略文件及一年後推出的《2019 年生物防禦策略公眾報告》（2019 Biodefense Public Report），由於時間因素，無着墨2019年底爆發的新冠疫情；其間，在首份報告公布後，美國政府曾舉行大型公眾諮詢活動，聽取意見和爭取國民共識。及至2020年，相信由於美國要急於應對疫情及總統選舉，有關策劃工作暫時停下來，直至2021和2022年，新任拜登政府再公布兩份文份，抱持同樣的前瞻策略思維，以更新部分應對疫情和生物威脅的防禦舉措。兩份文件分別是：《美國的疫情準備：應對能力轉型》（American Pandemic Preparedness: Transforming Our Capabilities，2021 年9 月）及《國家生物防禦策略及執行計劃》（National Biodefense Strategy and Implementation Plan，2022年10月）。
為下一場疫症做好準備
前份文件一方面審視美國應對新冠疫情的得與失，但更多是着墨如何為「下一場肯定將出現的大型疫情做好準備」。文件表示：「受惠於美國公共和私營部門過去10多年的前瞻投資，mRNA疫苗技術和其他『可編程平台』（ programmable platforms）的發展，已改變了遊戲規則（筆者按：指疫苗開發和治療）。mRNA疫苗將設計和測試疫苗所需的時間縮短到創紀錄的314天，遠低於以前的數年時間。」
文件進一步指，儘管對這疫苗及其他新平台還有很多不了解之處（包括如何對抗其他類型的病毒及如何優化），但「mRNA疫苗對COVID-19出奇地有效」。這看來美國展現對現階段在疫苗開發上的自信，於準備退場的同時，着手為未來出現的大型疫情威脅做準備。文件強調有可信服的理由令人相信，未來會更頻繁出現大規模疫情和生物威脅，這些事件部分是源於大自然原因，亦有可能是源於人為因素。
但由於「下一場疫症很可能會大大不同於COVID-19」，「我們絕不能陷入為昨天的戰爭做準備的陷阱」（we must not fall into the trap of preparing for yesterday’s war），「美國必須從根本改變其預防、偵測和快速應對大型疫情的能力」。文件提出的其中一部分目標，是縮短研製疫苗時間，希望能在識別潛在新出現病毒後的100日內完成開發，並在130日內能夠為整個美國生產足夠疫苗，及在200日內為全球人口生產足夠疫苗。
至於第二份文件，大致沿用2018年提出的應對大型疫情和其他生物威脅整體策略的5個部分，更多篇幅是訂明各項工作的細分目標、主政和相關負責部門，見該文件附錄四「法律和政策部門」（Legal and Policy Authorities），堪稱大型危機管理的教科書範例。
制度不同 但不乏可參考之處
個人相信在中國內地，亦有專職部委負責制定類似的規劃和執行工作，雖然社會制度不同，但看來亦不乏可供參考之處，特別是優化當前退場工作，為下一個可能到來的威脅，在專業和醫護人員、醫藥及醫療設施作充分準備。畢竟，一切目的都是以人命安全為念、為社稷謀褔。
原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。
