羅祥國：評香港回歸以來的產業政策

編按：羅博士前文向讀者提出一個問題：歷任港府於制訂新產業政策時，其決策程序用的究竟是自上而下方式，還是自下而上方式？本文羅博士以曾、梁兩屆特首的新產業政策方針為引，進一步解釋決策程序如何舉足輕重，從而剖析香港新產業政策的弊病，點出未來發展路向。 （接上文有關前特首董建華的產業政策評論）

曾蔭權的「六大產業」

2008年全球金融危機，曾蔭權馬上成立經濟機遇委員會（the Task Force on Economic Challenges），於極短時間內收集了多位專家的意見，只消大約半年便推出了「六大產業」，而我編寫此書的調查則用了差不多兩年，可見委員會的效率相當高。

值得留意的是，「六大產業」的名稱更正了兩次，第一次更名成「六大優勢產業」，第二次更名成「六項產業」沿用至今，這名稱與其英文“the Six Industries”較為相符，沒有再強調產業的規模。那麼這六項產業的規模究竟屬大屬小？我們先看看2013年的資料，檢測和認證服務，以及環保產業都只佔 GDP 比重0.3%，能算大嗎？再看創新科技產業，亦只佔0.7%，當然稱不上大。

在此，我個人希望能以「六大產業」為例，探討出香港應以怎樣的分析架構，以制訂完善的產業政策。

香港難與內地爭電影、測檢、環保市場

文化及創意產業的佔比最大，而且這些年來的確有所進展，從4.5%擴大至5.1%，這是由於中港簽訂 CEPA，讓本港多種與文化產業相關的活動得以打進國內市場，甚或成立中港合作的聯營公司（joint venture）。2013年，中港市場共有80齣合拍電影，其中七齣成為年度十大票房電影。不過在此補充一下，與內地合作拍電影有着相當多的限制，很多前期和後期的製作工作都要在國內完成，當中包括拍攝電影的臨時演員及攝影隊，所以香港電影業的後勤人員很多都是失業的。

檢測及認證產業則更難搞，它的 GDP 佔比一直是0.3%，如要突破這個數字，尋求更大發展空間的話，必需依賴中國政府，要求開放中國強制性產品認證（the China Compulsory Certificate），讓港資測檢驗證企業能於這體制內佔一席位。換句話說，這絕對是一項以政策驅動的發展，香港沒有任何企業或至商會層面的能力去爭取開放市場，必需靠港府爭取。但亦需注意，於國內這行業必然存在龐大的既得利益集團，它們亦會向北京反映，不希望中央政府開放渠道予港資公司參一把腳。

環保產業亦只佔 GDP 0.3%。眾所周知，香港的回收率也高，不論是鋁鑵、廢鐵、玻璃，種種可循環再造物的回收率都是很高的。但回收率高絕不等於香港能夠發展回收業，因為只要跨過羅湖邊界，無論土地還是薪資都比香港要低很多，一直的做法是，在香港回收不同廢棄物，再運至內地由那邊的工人再生產。依我看來，即使港府願意免費拿出地皮供環保產業興建工廠，亦難挽回劣勢，所以若說要在香港發展以生產為主軸的環保業，可謂相當困難。

教育、醫療政策未能持續實行

教育產業，留意這並不包括公營的教育機構，因為我們要從產業的角度看待教育業，而私營的教育產業佔 GPD 比重相當穩定，一直處於1%左右。事實上，這方面的數據有含糊的地方，我舉個例子，大學的自資課程，它是屬於公營還是私營呢？於我翻查過的文獻當中亦未見清楚界定。再舉多個例子，恒生管理學院是自資但非牟利的機構，究竟政府視它為公營機構還是私營辦學團體呢？這相當值得深入研究，因為自資課程的總規模十分龐大，對於教育產業的 GDP 佔比有着決定性的影響。

再來是醫療產業，自從曾蔭權將醫療產業定位為六大產業，很多私營醫院都向政府申請擴建，政府亦審批了相當多的數量，曾批出四塊地皮用以興建私營醫院，不過結果都不太順利，尤其梁振英要求私營醫院暫停雙非孕婦配額後，政府甚至將其中一塊土地轉為用作增建樓宇。

而值得一提的是，梁振英首份施政報告便已推翻「六大產業」的醫療及教育部分，指未來港府將不再以經濟及產業角度看待這兩個行業。簡單總結一下，我認為這是由於「六大產業」作為新的產業政策，於推出之先並未得到社會廣泛討論及認同，問題在於建立這個產業政策時，用了自上而下方式，而非自下而上方式，很可能只由數位決策者決定是否推行某項政策，自然難以凝聚社會共識。這導致當曾蔭權任期完結，梁振英上任之時便馬上終結其中兩項產業政策。曾梁二人同為行政長官，為何對於同一項產業的看法南轅北轍呢？不管答案如何，這已說明香港新產業政策的可持續性（sustainability）存疑。

創新項目屢屢管理不善

最後是創新科技產業，雖然其 GDP 佔比一直徘徊在0.7%，但這些年內數屆政府都大力發展有關產業，除了香港科學園外，亦成立了很多基金，透過撥款支援大大小小企業作研發工作，更開設不同機構，專門從事研究及開發。說到這裏，不得不提 Applied Science and Technology Research Institute（ASTRI），這是2000年成立的旗艦級機構，每年由政府資助研究工作。

回想當初，香港賽馬會也頗支持 ASTRI。2001年，香港賽馬會中藥研究院成立，作為 ASTRI 的附屬機構，由賽馬會捐助5億元成立，主力協助中藥科研相關工作，及提供戰略支援。不過由於種種異常以及管理不善，此機構僅運作十年便已解散；禍不單行，2007年，香港審計署強烈批評 ASTRI 的表現，指其行政開支極其高昂，達總開支45%，亦即真正用以研究開發的資金只有55%。值得一提的是，報告亦指出管理層豪花18萬聘請風水顧問，這筆資金亦是出自公帑，想當然亦是納入「行政開支」之中。

審計署署長報告書亦指出，監管不足是ASTRI（2007）、環保園（2010）、創新及科技基金（2013）、創意智優計劃（2014）等與創新科技相關項目的一大弊病。除此之外，「成本效益不相稱」亦是以上各個項目均有的問題：例如於 ASTRI 芸芸研發工作，當中六成只得0.5%或以下回報，可謂虧損甚巨；相比之下，美國 R&D 的平均回報率達350%，即每投放一元，將來可賺回三元五毛；日本和歐盟比美國低，但也有250%；亞洲，包括南韓在內應該能拉高一點吧，卻只得70%，換句話說，只論實際價值收益的話，「唔做好過做」。

港府應着力拓展支柱產業

那麼到底香港經濟出路如何？我在此總結一下，再提出一點有關政策建議的意見。總體來說，港府制訂新產業政策的背後思維就是，要製造新的經濟增長點，不要繼續「食老本」，不過依我看來，「食老本」仍是香港應發展的主要方向。四大支柱產業總體佔香港 GDP 60%（編按：分別為貿易及物流業（23.9%）、旅遊業（5%）、金融業（16.5%）、專業服務及其他生產服務（12.4%），資料取自香港貿發局2015年7月28日公布的「香港經貿概況」），若我們不着力搞好這些產業，反倒去搞些只佔 0.3%、0.7% GDP的，簡直是浪費心力。另一方面，比較有趣的是，建築及地產於香港起碼要佔 10% GDP，論政府稅收的話更達40%，但港府從不把它當成支柱產業看待，反而處處打擊它，我認為是相當有問題的。

當然，我並不是說香港不能發展新的產業，但如上所述，產業政策必須有個時間範圍，讓市民大眾知道何時能見到成效。有人說，我們不能看短期的效果，因為開拓一項新的產業十分困難，短期內大多都會虧本，但長遠來看或有大賺特賺的潛能。我十分同意，而且認為政府應該公布她的預測，讓我們了解她的願景。比如政府預計發展某項產業的首個十年是入不敷出的，但認為第11年會初見成效，之後在某一年更會因此有龐大稅收，這些預測都要做好，並向市民公布。

有關政策可持續性的問題亦可解決。必須留意的是，這個問題的根本是由於政府制訂產業政策時，決策程序是用了由上而下的方式，以致推行的政策都未能得到廣大民意支持，所以曾蔭權推出「六大產業」時，未見市民熱烈討論；梁振英宣布結束教育、醫療兩大產業時，大眾又似乎毫無異議。若是制訂政策時，以由下而上方式實行，則各項政策必有既定民意支撑，即使政府換了班子，亦不敢貿然煞停上任決策，如此一來，政策可持續性自有保證。

最後說說香港與珠三角的關係。我全力支持港府和珠三角聯合發展。若然香港的高端服務市場，將來能夠伸延至珠三角的7,000萬人口，我們的產業才有出路。箇中商機包括醫療、保險、教育等等，當然這牽涉到敏感的政治議題，但請看看倫敦，她也不只是服務本地國民，她服務的對象是一整片歐洲大陸的居民。所以港府要做的是，於發展珠三角市場的同時，讓本地市民心裏舒服，制訂出有效、有序的產業政策。