香港行政與立法機關的權力分享模式

在現代民主國家的憲制設計中，關於行政和立法機關的關係，最常用的模式有兩種，一是英國式的議會內閣制（如亞洲地區的馬來西亞、新加坡、日本、印度），二是美國式的總統制（如亞洲地區的南韓、台灣、菲律賓）。在議會內閣制中，如某政黨（或某政黨聯盟）在議會的選舉中取得多數議席，該政黨的領導人便成為首相或總理，其內閣成員也會由該黨的重要人物出任。在總統制中，總統選舉和議會選舉是獨立舉行的，在總統選舉勝出的政黨領導人所屬的政黨在議會中可能佔多數議席、也可能只佔少數議席，視乎議會選舉的結果。

 

在議會內閣制的政體中，如果政府和議會由同一政黨主導（而非因沒有一個政黨取得議會的多數議席而需要組成「聯合政府」執政的情況），政府便可以是強勢的；但議會一般可以通過對首相或總理投不信任票，迫使他下台，例如出任首相的政黨領導人失去了他所屬的政黨的支持，便會出現這種情況。在總統制的政體下，總統和議會中的多數派有可能分屬不同政黨，在此情況下，總統提出的政策和法案在議會中便不一定得以通過。但在總統制中，總統有固定的任期，議會不能輕易罷免他（除非進行彈劾），而且由於總統是全民直接選舉產生的，他享有較大的權威和認受性。

 

 

香港特別行政區的政治體制很明顯地不是議會內閣制，它較為接近總統制，但在至少四方面，它和一般的總統制又有重大的差異。首先，到目前為止，香港的行政長官並非由普選產生，所以相對於一般總統制下的由全民普選的總統，行政長官缺乏足夠的認受性和權威，尤其是相對於由選舉產生的立法機關（其一半議席由全民普選產生）而言。第二，行政長官不是政黨領導人，正如上文談到，即使有上述「管治聯盟」的非正式安排，仍不能確保行政長官及其領導的政府在立法會有穩固和可靠的支持，確保其提出的法案和撥款建議能獲得立法會的通過。在總統制中，雖然總統和議會中的多數派不一定屬於同一政黨，但他們同屬一政黨的可能性是存在的，而且經常出現；在香港特別行政區的現行制度設計下，卻不可能出現行政長官和議會中的多數派同屬一政黨的情況。第三，正如上文談到，香港的政黨和參政者沒有可能通過參加普選（目前只有立法會部分議席開放給普選）而執政，他們只能晉身立法會，而立法會的權力和運作又受到《基本法》第74條（議員提案權的限制）和「分組點票」等限制，這些制度安排便「先天」地決定，香港的民選政治家和立法會至多只能扮演政府的監督者或所謂「反對派」的角色。第四，香港不是一個獨立的政治實體，在上述「管治聯盟」的形成和維繫方面，中央政府（尤其是在香港的中聯辦）扮演關鍵角色。

 

 

總括來說，雖然《基本法》就香港特別行政區政治體制的設計包含了「行政主導」的考慮，但實踐證明，香港特別行政區的政府只能是一個弱勢的政府，這種情況很大程度上其實是《基本法》的制度設計的結果。因為《基本法》所賦予特別行政區立法機關的權力，與殖民地時代的立法局的權力不相伯仲；政府提出的任何立法建議和財政撥款建議，除非得到立法會的過半數票通過，否則便無法實施。在這方面，《基本法》保證了立法機關的制度和權力在1997年回歸前後的延續性和穩定性；但由於特別行政區的立法機關是一個由選舉產生的民意代表機構，它的性質已經和英國殖民統治下的香港立法局大異其趣。同一個立法權、財政權或監督權，以前由委任議員行使，現在由民選議員行使，情況便有天淵之別。

 

香港特別行政區立法會的權力核心，在於它對政府提出的任何立法建議或財政撥款建議的否決權；由於它掌握了這個關鍵的權力，它便可以在眾多政策議題上與政府討價還價，向政府施壓，迫使政府按立法會所代表的民意和社會利益的要求而調整其政策。因此，最終來說，香港特別行政區的政治體制是一個由政府（行政機關）和立法會分享和共同行使政治權力的相當民主（雖然並非完全民主）的政體，雖然其權力分享的模式有異於傳統的議會內閣制和總統制。