任何探討釋放新界土地發展潛力的方案，不能避免觸及集體政府租契，因為長期以來政府憑此規限不准改變新界農地用途。
規限農地用途
至於什麼是集體政府租契？話說1899年英國租借新租界土地之初，除卻原有鄉村範圍內的住屋，其餘土地廣種各類農作物。年紀大的讀者也許還記得小時學校旅行，每當攀過獅子山後，眼前紅梅谷到大圍，只見一片遍地稻田平原。這就是當日新界的寫照。
在接管新界後不久，政府就屋地及農地使用權、轉讓權、繼承權等製訂了集體政府租契，讓能夠提出證明的原居民取得有關業權。有關涉及農業用地明文規定承批人只能把土地作為農地或園圃之用，而不能用作與農務無關的用途，有關租約清楚紀錄承批人在農地上搭建建築物的實際用途，如豬舍、養雞棚、 儲存農具或茅廁等等。
1960年代香港人口大增，開始對住屋用地要求殷切，不少逃港難民無視新界農地不能用作非農業用途的規限，在接近傳統新界墟鎮的農地上蓋搭臨時木屋作為棲身之所。
1970年代初，政府決定在新界興建新市鎮，着手擬定不同的分區發展大綱藍圖， 界定有關發展的界限以及藍圖內涵蓋土地的用途。同時亦調整政府架構，為各建議興建的新市鎮成立了有關地區的理民府，即今天的各區民政事務處，去統籌各項政策以便政府能夠按照香港法例第124章《土地收回條例》徵收土地以便開展工程。同時為使工程能按步就班及時完成，在每一個新市鎮發展區內成立一個，與當地理民府緊密合作的，工程統籌總監辦事處，去統籌各項工程。
當時清拆過程中經已遇上未有按照集體政府租契所容許用途的非法住屋，引起不少問題。至於政府如何處理收地及清拆的詳情稍後當會交代。
「棕地」的由來
經歷新市鎮發展後，香港人口持續增加，但未能紓緩對建屋用地的高企要求。不少新界農地持有者遐想通過申請補地價，將農地改變為發展用地，但所有申請都未能成功。由此可見，政府一直以來對申請改變土地用途作為發展之用的立場是貫徹的。
上述情況維持了一段時間直至1980年代後期的「生發案」。當日生發地產投資有限公司申請在掃管笏一塊農地擺放建築鋼條，但被政府根據集體政府租契拒絕申請，「生發」不服告政府，於1990年代初上訴至樞密院。最終樞密院判「生發」上訴得直，因為樞密院認為地契內所記載的土地用途只是作為紀錄之用，並不應被視為限制用途的條款。由此之故，往後只要土地承批人不在有關土地上蓋建造任何建築物，便可把農地用作露天儲存各式各樣物件，導致大量農地被轉作廢置車輛場、停車場、貨櫃場、回收場等等。這就是棕地的由來。
政府因應終審法院判決，於1990年代初修訂《城規條例》，將條例適用範圍擴展至新界鄉郊已獲分區審批地區圖覆蓋的地區，並賦予規劃署監督執法權利，但在法定圖則生效前的用途則屬條例下的現有用途，可作保留，不構成違例發展。但因為條例僅把適用範疇擴展至已獲發展審批地區圖覆蓋地區而非分區計劃大綱圖，所以令尚未有分區計劃大綱圖管制的棕地變得更加難以禁制。
在這裏稍為岔開一筆。雖然集體政府租契看似有礙於農地改作非農地用途，但上訴法庭既貫徹法制的整體性，又能作出放寬土地用途的判決。如此廣闊眼界與闡釋彈性，正好是《普通法》的一大明顯特質。其實當有某些專業人士毫無保留支持這個解決問題的判決，為什麼對同樣採取廣闊眼界與闡釋彈性的一地兩檢安排卻強力表態表示困惑？
由於篇幅所限，將於下星期交代為什麼各大地產商繼續增持新界農地，無視他們是沒有任何期望去申請以契約修訂（包括原址換地）形式發展個別私人項目。但雖然如此，為增加短期建屋用地，政府在什麼情況下會例外地有限度容許私人土地業權人申請改變農地為屋地。
原刊於《am730》，本社獲作者授權轉載。
