香港地小人多，土地供不應求，增加土地供應是歷屆政府的主要工作。本屆特區政府上任之後，開發土地成為施政的重心，為此政府特別成立土地供應專責小組（下稱「土地小組」），就香港未來的土地開發提出建議。土地小組開列18個土地供應選項，可以歸納為三大綱領：市區重建、填海造地、開發新界。
這三大綱領其實並非新鮮事物，而是行之有年的策略。市區重建自戰後與香港都市發展同步前進，未來仍然是一個重要的選項。填海造地是香港都市建設的重要策略，沒有過去百多年持之以恒的填海造地，就沒法建立今日的香港都市；香港的未來發展亦必須在相當程度上倚重填海造地。新界地廣人稀，是戰後支撐香港都市發展的重要資源，開發新界理應是最有效益、最符合持續發展的策略。
然而，因為歷史的原因，新界土地在過去百年來一直處於一種錯綜複雜、糾纏不清的狀態，以致新界土地不但未能地盡其利，而且漸成為香港未來發展的障礙。簡言之，解決新界土地利用的問題，是解決香港未來土地開發的核心策略。
新界是歷史的產物，新界土地問題的形成有其歷史淵源。要處理新界的土地問題，首先要認識新界的歷史。
新界的歷史和官司
新界究竟是什麼概念，恐怕多數香港市民都未必清楚。其實，1898年7月1日之前，香港根本沒有「新界」這個專用名詞。1898年6月9日，英國政府與中國清政府在北京簽署《展拓香港界址專條》，同年7月1日生效。
英國租借沙頭角海至深圳灣最短距離直線以南、界限街以北地區、附近大小島嶼235個，以及大鵬灣、深圳灣水域，為期99年。這一大片土地原屬中國廣州府新安縣管轄，並無區域名稱，香港政府於是稱之為New Territories，意思是「新的版圖」，中文的翻譯就是「新界」。自此之後，政府並沒有為新界改換名稱，新界一名於是沿用至今。
新界劃入香港領域之後，新界土地隨即出現問題。按照中國清政府的規定，新界原居民擁有的土地屬於永久擁有的性質，即永業田。唯英國租借新界後，香港政府立即把新界所有土地收歸官有，然後再分配給業權擁有者。這措施與英國佔領香港島時實施的土地政策一脈相承。
1842年3月22日，英國駐香港總督砵甸乍（Sir Henry Pottinger）發出公告：「基於英國佔領港島和其他的島嶼，土地的所有權益均歸於英皇；政府將不會承認未經政府批准的土地交易。」這種「普天之下莫非王土」的原則其後伸延至割讓的九龍，最後亦應用到租借的新界。
1900年八國聯軍侵華，香港政府於同年自行立法，訂立《田土法庭條例》第17條，把《展拓香港界址專條》條約所包括的租借土地（即新界）全部歸入為政府產業；除了由政府發給官批或由田土法庭核發其他契據，其他佔有土地者即屬違法。
這個由政府強加於新界的土地政策牴觸了《展拓香港界址專條》中的規定：「在所展界內，不可將居民逼令遷移，產業入官，若因修建衙署、築造炮台等官工需用地段，皆應從公給價。」這項《田土法庭條例》實際上剝奪了新界原居民的永業權，而代之以香港政府授予的承租權。此外，政府在新界收地並非「從公給價」而是出價極低，而且收地範圍越出「官工需用地段」。這兩大問題成為了新界原居民歷來抗拒政府新界土地政策的根源。
自此至戰後初期，新界原居民與政府之間就新界土地利用的方式和限制發生長期的爭議，內容包括政府收地、批地建屋、建屋補價、換地補價、土地凍結等問題。戰後，香港人口急速膨脹，土地需求日增，政府為加強對新界土地的管理和控制，置《展拓香港界址專條》於不理。
新界土地的核心問題
在政府的新界土地政策下，從1954至1964年10年之間，新界農地與屋地的交換利益比率，由3比1急增至約100比1；政府與新界原居民之間的利益衝突亦因而愈見嚴重。其後鄉議局於1976年邀請御用大律師傑田士（Samuel V. Gittins）、烈顯倫（Henry Denis Litton）、大律師潘松輝（Winston Poon）3人寫成《共同意見書》，指出政府違反了《展拓香港界址專條》「不可將居民逼令遷移，產業入官，若因修建衙署、築造炮台等官工需用地段，皆應從公給價」的規定。這是新界原居民多年來指控政府長期剝奪原居民土地權益的法律依據。
上文的表述，旨在勾劃新界土地問題的歷史淵源，從而突顯其曲折背景，以展示問題有其不易梳理的複雜性。英國租借新界雖然已經成為歷史，但今日新界土地之難於開發利用，其實就是源於上述新界原居民與政府之間大半個世紀的紛爭。
就在鄉議局取得《共同意見書》之後不久，1980年代初出現了「生發案」和「永發案」兩宗新界土地官司；結果前者判定農地可以用作臨時倉庫用途，後者則確認新界土地在政府回收前可以作倉庫或停放汽車之用。
這兩宗官司當年對政府造成巨大衝擊，也成為政府處理新界土地利用方式的轉捩點，影響深遠。政府認為既然無法在土地契約上管制土地的用途，唯有把原來用於港九市區的《城市規劃條例》加以修訂以涵蓋新界，以規劃手段管制新界土地的用途。
1985年5月，政府知會鄉議局有關引入《城市規劃條例》的決定。雙方經過多年的爭議，政府終於在1991年修訂《城市規劃條例》，把法定規劃管制從市區擴展至新界，沿用至今。根據城規條例，新界土地發展的限制大大高於香港及九龍市區，以致今日開拓新界困難重重。
上述這項大約在30年前訂定的策略，目的是為解決當時的問題。當時大概不會有人想到，這策略竟然成為今日發展的障礙。這是歷史造成的問題，要排除障礙，必須回到歷史之中尋找方法。
原刊於《信報》，本社獲作者授權轉載。
地盡其利：新界土地利用新視界二之一
