如何走出深層次管治危機

回歸以來，香港管治的深層次問題一直未有好好解決。雖然公共管理和服務仍運作如常，但市民對政府的信任下降、對內地愈加排斥、民情反建制反發展日甚、年輕一代充滿悲情、不少人看不好香港前途。管治問題歸根究底是一國兩制、高度自治、港人治港的落實問題。

回歸初期，中央較放手讓特首施政。2003年「七一」50萬人大遊行，導致「國家安全」立法失敗外，北京警覺對特區「管」得不足，調整對港政策，主導並延後政改進程。從此政改之爭成為兩制及建制與泛民之間的角力場。當中，中央雖有收有放，奈何始終難與爭取普選力量達成落實雙普選的方案。泛民於2014年發動「佔中」及走出基本法框架的「真普選」訴求，北京則推出《一國兩制白皮書》及全國人大常委會8·31決定、宣示對港的「全面管治權」，導致雙方關係全面破裂，2015年政改拉倒、重啟無期。在佔中、傘運的衝擊及激進化下，本土政治走向「自決」論述，傳統泛民失去話語權。

今次《逃犯條例》修例風波固然有政府嚴重錯估形勢、處理失當、激發民憤的因素，但是全面發酵至如此不可收拾的管治危機，致百萬人上街、抗爭社區化，實涉及累積經年的體制和政治矛盾，不是開庫派錢或搞經濟民生就可化解。年輕世代的激進化，既源自對「一國兩制」的失望，也由於生活上對兩制互動融合帶來的衝擊，感到「我城他佔」，終於「內爆」。

網絡動員與年輕激進者現主導整個抗爭運動，把一直以來仍較有序的朝野角力推向難以規範、難以管治的格局。管治權威失落、政制失效，只會令施政更為短視及舉步維艱，不利於建立香港急需的有為政治，也不可能出現北京想見的行政主導，更難彰顯「一國兩制」優勢。這是眾輸之局。

此刻檢討管治危機和思考前路，宜正視時代之變並重返初心。

一國兩制：在有限空間創造可能

八十年代北京提出「一國兩制」，既是妥協，以解決歷史遺留下來的香港問題，也同時造就中國改革開放下另一創造性空間，能內地所不能。「一國」下兩制之間，必然存在不協調、矛盾以至衝突，因此兼容互利乃根本精神。按鄧小平表述，「一國」的要求就是維護國家統一、不搞分裂，由愛國者治港，標準是「尊重自己的民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權，不損害香港繁榮和穩定」，可以駡共產黨。可見其大格局思維。

但港人須接受「一國」憲政下中共的執政地位。任何情況下（專制或民主、任何政黨治下）的中國，皆不會容許香港搞獨立或分裂。港人普遍希望維持既有的高度自治及與內地制度上的差異，「一國兩制」在概念上能統一矛盾，關鍵是如何實踐。若能良性循環，則2047年後仍可保留，只要對國家有利、能發揮香港優勢。有人認為，一國內專制與民主難以並存，哪究竟是主張搞革命、港獨還是接受一國一制呢？這些都不是實在的選項。

「一國兩制」有其底線，但也存在想像和創新空間。香港從來都是一個混合體/「異種」（hybrid），在歷史局限中走出種種可能，才有今天。目前多了人只着重不全滿水的杯子中空的一截，在香港如是，在內地如是，國際輿論也如是。九十年代，大多數願見「一國兩制」成功，故欣賞杯子內滿的方面；但時移勢易，今天不少卻處處尋找不足而懷疑其存在價值。在當前西方陣營與中國的「制度衝突」中，美國更樂於打香港牌，國際輿論亦變。

香港作為特區在運作上不亞於聯邦制下的邦州，享有學理上sub-national（次國家）的自治權。問題是與中央之間的互信程度，有互信則海濶天空，無互信則制肘處處。在有限的空間去創造無限的可能，才是高度自治的藝術。如何發揮高度自治空間，關乎自信和自我期許。若中央缺乏自信，特區政府缺乏自信，便容易由放權走向操控、自限、無法以香港的軟力量為國家增添光采。

港人治港：發展責任政治

最終是港人如何管好香港。

北京要求愛國愛港者治港，但怎樣界定愛國愛港，如何促進獲廣泛市民支持的力量治港，而不只是小圈子利益治港，這才可使特區政府真正充權。特首按基本法對中央及特區「雙重負責」，因此有必要兼顧中央委任權和特區選舉權。特首不只是中央命官，同時代表特區社會，須發揮協調角色，促進兩制互信互利，這才真正考驗其領導能力。

普選賦予本土認受，推動社會發展、解決紛爭矛盾，不致事事訴諸抗爭。但有普選不等於必有良治，還靠其他制度配套，包括：良性的行政立法互動制衡、法治、司法獨立、政黨角色、政治競爭與政府輪替，以至政府結構及公營部門改革，使能突破傳統思維和辦事方式，回應新時代、新科技、新風險的挑戰。政制既須體現權力制衡和問責，也要重視執政治能的建立，缺一不可。（註1）

為何新加坡小小國家能管治得好，因為人家的制度在於培養治國人才，負責未來命運及國民福祉、自我承擔決策得失的後果，遇到失敗便改革，始終靠實幹去爭取民心。而香港的政制卻只是培養監察政府的民意代表，造就「爭取者」而非「落實者」（deliverers）。人家大選是選人「當家」，所以可促成責任政治，我們大選是選人向「當家」索求問責，只助長blame and shame 政治；並因缺乏民主而訴諸不斷的諮詢，致程序正義有時凌駕後果正義。